城乡义务教育均衡发展的转移支付研究

久爱奥鹏晓林

2000年中国政府宣布已经基本普及了九年义务教育，到2004年，全国实现“两基”的地区人口覆盖率达93. 696，小学学龄儿童入学率达到98. 95%，己经基本解决了所有人“有学上”的问题。但是有一个事实不容回避，即义务教育资源在城乡之间、区域之间的分布表现出明显的不均衡，身处不同的地区、城乡学校的学生所享受的教育资源差距过大，并且这种差距至今没有缩小的迹象，至少没有明显缩小的趋势[1]，这一现象己经引起了广泛的社会关注。
2005年南宁市区划调整后，原岂宁县三个乡镇38所农村中小学并入兴宁区，使兴宁区从一个以城市学校为主的城区变成了以农村学校为主的城区，农村学校数占学校总数的75. 9%，农村学校学生数占学生总数的60. 4%。这种情况在南宁市其它的城区也如此，这时候的南宁市不再仅仅是市区了，还包括了乡镇也即是在本研究中所界定的农村。本研究所选取的研究对象兴宁区正是一个覆盖市区和农村典型的城区，由于历史的现实，城市与农村义务教育的发展上存在着巨大的落差，如何达到均衡发展的目标，正是这些城区所面临的重大问题。对于此类问题尽管国家出台一些相关政策，但从对相关研究资料分析表明，现有的政策和措施尚不能有效地解决这个问题。本研究的目的就是在以往研究成果的基础上，结合兴宁区的实际情况从经济学、社会学和管理学的视角，去分析城区在城乡实现义务教育均衡发展的过程存在哪些问题，可以采取哪些措施去解决这些问题。尽管由于本人能力和资源的制约，所研究的方法、深度和效果上有限，但也是对这一重大问题的研究进行一些探索和尝试，为解决问题添砖加瓦。

一、        概念的界定
（一）教育均衡方面的概念
1.义务教育均衡发展
从法律层面的理解:义务教育均衡发展指的是在一个区域内政府提供在义务教育阶段发展所需要的硬件投入(校舍、设施、办学经费……)方面，实现国家(含地区)内投入的相对均衡，并在此基础上实现办学条件的均衡化，在城乡之间、地区之间初步实现居民之间义务教育权利平等、公民发展权力起点公平。[2]
从经济学层面的理解:义务教育均衡发展是指“在平等原则的支配下，教育机构、适龄儿童与少年在教育活动中平等待遇的实现(包括建立和完善确保其实际操作的教育政策和法律制度)，其最根本的要求就是在正常的教育群体之间平等地分配教育资源和份额，达到教育需求与教育供给的相对平衡，并最终落实在人民对教育资源的支配和使用上”。[3]
2.“城乡”的界定
教育的统计资料大多将“城乡”分为“城市”、“县镇”和“农村”三类。考虑到县镇所属学校对辖区内乃至周边地区的农业户籍人口也是开放的，以及县一级是高中阶段教育的整体学区，本文所言“城乡”中的“乡”包括县镇和乡村两个部分，指乡镇及以下的整个农村地区，而“城”则是指城市本身及其城区。
3.义务教育均衡发展
在对义务教育均衡发展的定义理解和对城乡界定的基础上，确定本论文所指的城乡义务教育均衡发展是指在一个区域内政府提供在义务教育阶段发展所需要的硬件投入(校舍、设施、办学经费……)方面，实现城乡间投入的相对均衡，并在此基础上实现办学条件的均衡化，在城市和农村之间初步实现居民之间义务教育权利的平等、公民发展权力的起点公平。其核心是追求城乡之间教育资源配置的公平性、合理性，教育资源的配置是最基础的。
（二）财政转移支付方面的概念
1.财政转移支付
财政转移支付是指政府或企业的一种不以取得商品和劳务作为补偿的支出，转移支付分为政府的转移支付和企业的转移支付。政府的财政转移支付是指中央政府为实现某一目的，将其部分财政资金单方面无偿地转让给地方政府发生的支出，也有地方政府通过中央政府向其他地方横向转移支付。政府的财政转移支付款项主要来源于国家税收，是收入再分配的一种形式。某些转移支付具有调节总需求与部供给的关系和稳定社会经济的作用。[4]
2.义务教育财政转移支付
义务教育财政转移支付是指上级政府根据下级政府在其管理所辖地区内提供义务教育时所产生的财政缺口，对下级政府给予的用于义务教育发展的财政补贴. [5]
二、        现状分析
兴宁区是南宁市老城区，也是南宁市最繁华的商业中心。自2001年来，城区区划几经调整，2005年誉宁县撤并，其四塘镇、五塘镇、昆仑镇划归兴宁区管辖，安宁办事处划归西乡塘区管辖。目前，兴宁区辖三塘镇、五塘镇和昆仑镇3个镇和民生、朝阳2个街道办事处，有37个村委会，34个社区，面积751平方公里，居住着汉、壮、侗、苗、瑶等16个民族，人口32.5万(其中农业人口占42.6%)。
根据义务教育均衡发展界定的定义，下面对我国城乡义务教育发展的均衡状况进行了一些定性的和定量的分析，了解我国城乡义务教育发展到底存多大的差距。进而对兴宁区的情况进行分析对比，以更加全面、更加清楚地了解兴宁区义务教育的城乡差异。通过对相关资料的搜索与筛选，发现无论是对教育均衡的研究还是对财政转移支付制度的研究，成果甚多，而以城乡义务教育发展为背景，进行财政分析且通过量化的方法专门研究如何充分地发挥财政支付作用的研究不多，下面将所搜集到的文献资料进行一个简单的梳理。
（一）城乡义务教育均衡发展的现状
我国城乡义务教育发展状况与其经济发展状况极其相似，由于我国城乡二元经济制度的影响，城乡义务教育发展之间的差距越来越大，而且其中的差距是全方位的，既体现在教育财政投入指标上，也体现在非财政的指标上。
1.南宁市兴宁区城乡义务教育发展差距在非财政方面的体现
评估基础教育均衡发展是近来学者研究的热点问题，选择哪些指标去评价其发展水平要基于区域经济水平、人口特征、文化形态等个性因素而形成特色发展路径、特色政策、特色保障等具体内容，所以选择的指标要合理、科学，反映教育发展水平的因素很多，如果一一列举，势必造成难以操作的困难，更重要的是无法区分哪些是关键要素。参考与借鉴“普九”验收中的所选择的指标及一些学者的研究成果，基础教育均衡发展的评估可以从普及程度、教育经费、师资水平、办学条件和教育质量等5项指标予以考量，本论文的研究中，对于南宁市兴宁区的分析，考虑到南宁市“普九”实现的情况，义务教育普及程度这个指标可能在城乡己不存在明显差距，故在此省去这个指标，另由于数据收集所存在的困难，对教育质量这个指标的资料无法获取，因而只选择了师资水平和办学条件这两较为容易操作的指标，作为本论文中比较兴宁区城乡义务教育发展非财政方面差距的依据，而教育经费则作为财政方面的问题进行分析。
南宁市兴宁区的义务教育城乡发展不平衡突出的矛盾之一，主要表现在如下几方面:
一是学校基础设施上，农村学校基础建设薄弱，基础设施比较差，校舍破旧，办学条件差，农村学校学生食堂和宿舍的建设还不能满足学生的需要。城区学校
无论从哪方面与农村学校相比，都有无可比拟的优势，不仅校舍宽敞，有图书馆、阅览室，还有多媒体教室、学生机房、校园网等。其原因有，在区划调整前，有关职能部门对农村学校重视不够，经费投入不足，对学校基础设施建设和校舍维修不多，办学条件改善不大等。
二是师资力量方面上，农村教师结构不尽合理，英语、音乐、美术、体育等学科的专业教师比较缺乏如整个昆仑镇有9所小学132名教师，专业英语教师只有1名。农村教师队伍还存在年龄老化的现象，有相当一部分农村教师是由代课教师和民办转正而来，加上近几年新招的农村教师不多，使得部分农村教师思想僵化，观念陈旧，知识老化，难以适应新时期教育教学的需要。性别比例失调也是农村教师队伍存在的另一个问题，总的来说，农村教师队伍整体素质仍然偏低，农村小学和初中教师中高级职务比例偏低，2007年城区中小学教师参加自治区、南宁市中小学教师教学比赛，获奖励34人次，其中农村在编教师约10人，占获奖总数的1/3，而农村教师占全城区在编教师总数的1/2多。