盘县煤炭行业地方税收征管现状以及相关法律适用问题的思考

久爱奥鹏晓林

一、盘县煤炭资源概况
盘县是隶属于贵州省六盘水市的一个行政大县，位于贵州省西部、六盘水市西南部，地处滇、黔、桂三省结合部，东连贵州省黔西南州普安县，南接黔西南州兴义市，西与云南省宣威市、富源县接壤，北与六盘水市水城县紧紧相依。盘县全境东西宽66公里，南北长107公里，国土面积4056平方公里，辖37个乡镇，总人口110万余人。盘县既是一个农业大县，又是一个新兴的能源原材料工业区，境内蕴藏着丰富的矿产资源，其中煤炭资源以储量大、品种全、质量优、埋藏浅、易开采等特点著称。全县37个乡镇中有25个乡镇有煤炭资源，现已探明井田26个，储量105亿吨，远景储量380亿吨，为贵州省全省储量的15％，占六盘水市全市储量的60％左右，是全国重点产煤县之一，素有“江南煤海”之称。
　　2005年末，盘县境内有“全国500家最大工业企业”之一的“盘江煤电（集团）有限公司”、贵州省首座百万千瓦级火电站——“盘县黔桂发电有限责任公司”(即盘县电厂)、刚刚建成投产装机360万千瓦的“盘南电厂”、股份制上市公司“贵州省盘江精煤股份有限公司”、正在建设的设计能力年产1000万吨的“响水煤矿”等煤、电大企业，有私营、集体、国有小型地方煤矿206个、焦化厂75个、洗煤厂18个，全县境内还有煤焦经销单位20余家，煤焦火车转运场6个。以煤炭、电力、建材为特色的工业体系初步形成，建全省“黔电送粤”重要基地的各个项目正逐步实施，盘县将成为全省重要的能源和原材料基地之一。
二、盘县煤炭行业地方税收征管的历史和现状
煤炭是盘县的重要支柱产业，煤炭行业的生产经营情况直接影响着盘县乃至六盘水市的经济发展，煤炭行业的税收也一直是盘县地方税收的重要税源，所以，对盘县煤炭行业税收的征收和管理质量，对盘县地方税收整体的影响举足轻重。盘县地方税务局对煤炭行业的税收征管从来就是高度重视，不断创新管理手段，积极探索和完善煤炭行业地方税收征管的新方式、新举措，不断随着市场机制更新着税收征管模式。尽管如此，由于煤炭行业涉及的管理复杂，市场变动因素大，在税收征管方面的难点和疑点以及偷、漏税现象仍然存在，给税务机关在煤炭行业的税收管理和监控手段创新上、与相关部门的协调配合、信息共享以及反馈等等方面都提出了更高的要求。
（一）盘县煤炭行业地方税收征管的历史
盘县煤炭行业地方税收征管工作，历经了以下两个历史阶段：
1．粗放型管理阶段
2003年以前，基于我国当时对煤炭行业管理大气候的影响和盘县对煤炭行业粗放管理以及当时税收征管发展水平的局限，盘县煤炭行业税收征收管理基本属于粗放型的征管。具体做法是：(1)盘县发电厂的电煤，由政府委派盘县煤炭管理局下属的煤炭开发总公司进行统一经营，这部分煤炭税收由煤炭开发总公司和电厂根据政府和税务机关核定的计税价格和计税标准代征代扣、代扣代缴；(2)通过火(车)运出(县)境的部分，政府委派盘县煤炭工业公司统一经营管理，这部分煤炭税收委托煤炭工业公司及其当时下辖的五个煤焦转运站根据税务机关核定的计税标准进行代征代扣、代扣代缴；(3)直接派遣税务人员到地方政府设立的五个煤焦公路出境验票站口，根据政府和税务机关核定的煤、焦计税价格和计税标准计算征收税款。
这种管理模式存在的问题是：(1)政府煤焦管理各职能部门之间不能做到信息共享；(2) 税务机关对煤炭行业的管理、监控力度不够；(3)代征代缴、代扣代缴的税收与应缴纳的税收不相符，难以达到应收尽收；(4)煤、焦出境验票站点存在漏征漏管现象。
随着我国近年来经济迅猛发展和盘县国民生产总值的提高，盘县煤炭行业地方税收收入虽然也相应有较快的增长，2001年盘县共征收煤炭地方税收3,198万元，占全县地方税收收入总额的25.8%；2002年共征收煤炭地方税收4,484万元，占全县地方税收收入总额的31%；2003年共征收煤炭地方税收7,081万元，占全县地方税收收入总额的40.5%，但与2004年至今盘县地方税务机关不断改革创新煤炭行业地方税收征管手段而取得的成效相比较，上述诸多在征管方面缺弊的存在，在客观上仍然是造成了税收大量流失的现实。
2．由粗放型管理向精细化管理转变阶段
随着全国对煤炭行业管理和整顿的加强，以及全国煤炭行业税收专项整治的进程，根据税收征管改革的进程和需要，盘县地方税务局积极探索煤炭行业税收征管模式，创新征管手段，从2004年开始，对煤、焦税收实行源泉控管，根据市场价格调整定额进行征收的征管方式。具体做法是：(1)税务机关加强了对煤炭企业生产、经营、销售的调研，及时掌握煤炭市场变动趋势，及时针对税收征管中的新问题进行自我调整；(2)根据平日的调研，有针对性地对煤炭企业加强新的税收政策、管理方式的宣传、培训，进一步提高煤炭企业的税收法律意识；(3)逐步规范对煤炭企业税收管理，逐步规范其财务建账管理、按照税务机关要求报送各种账表；(4)在以上工作基础上，规定煤炭生产、经营企业和个人依照税法规定自行到当地主管地方税务机关申报缴纳地方各税，当地主管地方税务机关加强了日常管理和税源监控；同时负有代征(代扣)代缴义务的单位继续履行代征(代扣)代缴义务。另外，由地税稽查局牵头，进行税收专项治理整顿，维护和保障基层税务各征收管理单位对煤炭企业的有效控管；同时对偷、逃、抗税行为进行重点打击，从而推动煤炭行业税收征管工作不断迈上新的台阶。
这种转变已经取得了一定的成效，盘县地方税务局2004年度税收收入实际完成24,442万元，其中煤炭税收10,631万元，占全年收入的43.5%；2005年度税收收入实际完成40,266万元，其中煤炭税收16,320万元，占全年收入的40.53% 。
（二）盘县煤炭行业地方税收征管的现状
1. 煤碳企业税收法律意识整体有所提高但与税收法制化建设要求还有很大差距
对盘县煤炭行业税收实行源泉控管后，虽然取得了显著的效果，但也还存在不少问题：一是实行统一的核定计税价格虽然方便征管，但与市场价格相比漏洞依然很大；二是实行统一的核定计税价格则又因为煤炭的地区差异而导致的价格级差造成了税负不公；三是实行统一的核定计税价格影响纳税人诚实申报，制约了税收征管的发展进程。这些问题归结起来，显现出同一个共同点，就是煤炭企业在地税机关多年的规范中纳税意识有了明显的提升，但与税收法制化建设要求还有很大的差距。
一方面，由于盘县幅员宽广，各乡镇地区由于在地理位置及其地质构造上的不同，造成客观上煤质的差别，从而形成的企业生产经营规模的大小、经营流通渠道的不同而导致的煤、焦销售价格区域级差过大，最大差距超过了300元/吨。这样，对实际销售价格高于核定计税价格的，按计税价格纳税便未全额完税；而实际销售价格低于核定计税价格的，则又形成超额纳税的情况，从而造成税负上的不公平。另一方面，由于煤炭生产经营和税收征管的历史影响，致使煤炭生产、经营者纳税意识本来就不高，实行核定计税价格征管后，纳税人被动征管，不愿意建立健全账务，特别是煤质好、销售价格高的地区的纳税人，主观上更不愿意建立健全账务，消极避税，这也一定程度的阻碍了税务机关税收征管方式的更新。另外，税务机关根据煤、焦市场经营情况核定生产、经营环节的计税价格，由于市场信息反馈的时差性强、调整的过程价格浮动大、核定数据可比性的误差等等诸多因素，造成计税价格总滞后于实际销售价格，总存在差距，客观上造成未能应收尽收。
2. 煤碳行业税收在税收法制空隙下的流失情况
从1995年到2005年，针对煤、焦市场情况，虽然六盘水市和盘县政府以及税务机关推出了诸多在当时行之有效的税收管理措施和办法，但煤炭行业的税收仍然存在“税务稽查年年查，年年仍然存在巨额补税”的现象，这反映了税收征管方式仍然存在很大的漏洞。
(1)煤矿生产和管理方式上造成的税收流失情况
对煤矿的生产和管理方式，一直是处在逐步的规范和整顿的过程中。其税收流失情况表现形式有：一是煤矿一证两井。即一套采矿证一口主井，另一口井则在政府的许可下挂靠于这个主井，每年向主矿缴纳一定的管理费。由于民营煤矿企业大多属于私营或私营合伙企业，加上矿主整体思想及文化水平不高，税务机关一时难于规范其建账管理，因而纳税主体不明，成为税收流失的渠道之一；二是有的煤矿在正常生产经营的同时，还与就近地段或有关联关系的焦化厂或洗煤厂进行私下协议，未通过政府管理的检查站口，就将部分原煤直接拉进了焦化厂、洗煤厂。这样，政府相关管理机构未能进行有效管理，原煤就直接变成了另一种煤炭产品，相应偷漏了相关环节的税费；三是政府未能完全管理好煤炭产品出境的通道，人为弊端造成税收流失。县政府为了管理煤、焦出境未税而在相应公路出境路段设立了五个煤焦验票站口(平关、五一、刘官、大山、威箐站口)，对相应通往云南省富源县、宣威市、贵州省黔西南州普安县、黔西南州兴义市的煤焦进行检查。但据调查在盘县新民乡直接和黔西南州普安县楼下镇相接的长征桥煤焦验票点，还没有设立相应的科学检查方式或磅房计量而由政府相关管理机构人为估量，之后煤焦由此运往黔西南州顶效货场、清水河货场、木浪河货场进而销往广西等地，这种“估量”误差无疑也成为了税费流失的一道口子。
(2) 政府指令性政策带来的税收流失
为配合国家西电东送的大政策，县政府为了保证盘县电厂正常运转的煤源，对每个煤矿根据其生产能力分配了电煤的指令性任务，并规定了不合理的结算价为55元/吨(不含运费)，而同等次的煤炭，进入市场则可以卖到110元至160元不等，这当中就有一倍到两倍的政府指令性价差。这种违背市场规则的政府管理行为也一定程度造成了税费流失。
(3) 税收征管方式不科学造成的税费流失
从1995年到2005年，针对煤焦企业普遍未建立健全账务进行生产经营核算的客观事实，六盘水市和盘县政府及其税务机关根据煤、焦市场情况推出了诸多在当时行之有效的税收定额管理措施和办法。但是，由于地质区域性差异形成煤质级差，煤质好而相应煤价高的煤矿只缴纳了一半甚而还不到的税费，而煤质差的煤矿则正好处在税务机关的核定价位线上纳税。由于纳税人的观念、素质水平和税收征管历史影响，税务机关规范煤矿建账管理难度很大；同时也存在主观方面的利益因素----对于煤质好煤价高的煤矿根本就不愿意配合。
(4) 煤矿自身以及部分政府职能部门发票观念淡薄造成的税收流失
笔者近年来参与了对煤矿的税收稽查，由于煤矿普遍存在白发票入账的历史陋习而造成的其他单位和个人偷、漏税，税收流失情况触目惊心。煤矿普遍存在支付运费、装卸费、建筑安装工程款、招待费等费用未索取合法发票入账；煤炭管理等部门对煤矿进行培训、设计以及评估等服务性行为也未提供合法发票或行政事业性收费收据，造成了很严重的税费流失。以笔者曾稽查的一个煤矿来看，该矿仅2004年一年因未按规定取得合法发票入账造成其他单位和个人漏缴税收就高达10万余元(而同行业稽查中这一户还算是少的)，这还仅是有账可查的记录。以此为计，盘县300多户煤焦企业全年因此就能造成其他单位和个人偷、漏地方税费达3000多万元，这还只是地方税收这一块。如果再加上国税的税费，数额更是触目惊心。
三、对盘县煤炭行业地方税收工作存在问题的分析及相关法律建设的建议
盘县地税机关在煤炭税收征管方式上的一次次变革，引领税收收入上了一个又一个的新台阶。随着我国煤炭市场的巨大变化，煤炭行业税收征管的复杂性、艰巨性将越来越大，这种新形势也将给地税机关带来新的更为复杂的课题。
（一）煤炭行业税收征管面临的问题、征管发展趋势及适用税收法律
1．解决历史遗留残弊，取消核定征收方式，逐步完成煤炭企业财务建账管理及据实申报纳税
随着煤炭市场发展趋势和煤炭企业业主税收意识的提高，以及盘县国税机关对盘县地方煤矿认定一般纳税人的征管改革工作的深入进行，在盘县全面推行煤炭企业财务建账管理的时机渐趋成熟。推行煤炭企业财务建账管理，是煤炭行业税收实行科学化、精细化管理的基础，同时也是企业规范化、市场化管理的前提条件。《中华人民共和国税收征收管理法》(以下简称《征管法》)第十九条明确规定：“纳税人、扣缴义务人按照有关法律、行政法规和国务院财政、税务主管部门的规定设置账簿，根据合法、有效凭证记账，进行核算。”
针对煤炭行业税收实行源泉控管后碰到的问题，以及推进煤炭企业税收科学化、精细化管理的发展要求，盘县地方税务局从2006年1月1日起对煤炭行业税收在源泉控管的基础上改进推行了新的征管方式，即取消统一核定的计税价格，根据国税增值税专票按煤、焦实际销售价格据实计算征收地方各税，对于所得税，账制健全的，实行查账征收；账制暂不健全的，根据销售价格以附征率或应税所得率征收。对煤炭企业改按据实申报纳税后，盘县煤炭行业地方税收大幅度提高，增长迅猛。2006年1月至6月，完成煤炭地方税收13,607万元，比上年同期增长了91.53%，增收6,502.5万元，占1月至6月盘县地方税收收入26,700万元的50.96% 。
2．全面推行税收管理员制度，以制度建设完善税收监控，堵塞税收漏洞
根据“国税发(2005)40号文件” 《 国家税务总局关于印发<税收管理员制度（试行）>的通知》以及各级地税机关的工作布暑，全面推进税收管理员制度建设势在必行。充分发挥税收管理员对税源管理和监控的积极作用，杜绝煤矿1矿1税务登记、多井生产经营漏报税收的情况再次发生。同时，地税机关要加强与工商、国税等部门联系，加强登记信息交换，以达到对煤炭行业税收的全面控管。
3．加强发票管理，规范煤炭行业税收秩序
规范煤炭行业的税收秩序，必须加强对煤炭行业财务核算发票的管理。
《征管法》第二十一条明确规定：“税务机关是发票的主管机关，负责发票印制、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督。单位、个人在购销商品、提供或者接受经营服务以及从事其他经营活动中，应当按照规定开具、使用、取得发票。”《中华人民共和国发票管理办法》对发票的使命、必须执行发票管理规定的人、发票的定义、提供发票的行为和行为人、应索取发票的行为和行为人等问题都做出了详细的规定。这些法律、法规从根本上规定了提供服务必须向接受经营服务的单位和个人提供发票，接受经营服务也同样要取得发票并依法入账，为杜绝煤炭企业和其他经营者通过发票偷、逃、避、漏税行为提供了法律依据。
（二）煤炭税收稽查难度与实际工作中的相关法律缺失
1．稽查取证难
由于煤炭企业业主自身素质水平、思想认识以及盘县煤炭行业税收征管历史因素等多方面原因，煤炭企业绝大多数账制都不健全，多数都仅仅只是一些不全的销售流水账和简单的费用账，从企业内部查到的数据不能正确反映其生产经营情况，更不能反映其利润。从销货对方来看，由于煤炭的销货方向四通八达极其复杂，更难从协查的角度核实其全部销售数字。而唯一能相对充分说明其经营情况的数字，只能是来自于煤矿在政府煤炭主管职能部门反映的报表及相关数据，但也只能是相对的，煤矿还有相当的销售活动是采用现金交易进行账外经营的，而且盘县绝大多数的煤矿企业属于私营性质，账外交易的现金无所谓进不进账，这种“体外循环”的经营活动，使税务稽查人员难以取到充分的证据。