行政执法人员职务犯罪的成因及对策

久爱奥鹏晓林

行政执法人员职务犯罪的成因及对策
——以上海钓鱼执法事件为例
2009年9月8日，上海一位白领张军(化名)因好心捎了一位自称胃痛的路人，结果遭遇
“倒钩”———运管部门钓鱼执法，张军被扣车罚款一万。同样的事情，也发生在10月14日
晚，浦东新区原南汇交通行政执法大队在打击非法营运“黑车”行动时，截下一辆金杯面包
车，驾车者为孙中界。该大队认为孙中界涉嫌非法营运，遂将车暂扣。近年来行政执法过程
中滥用职权、职务犯罪突出，严重侵犯了广大人们的权益，为了惩治和预防行政执法部门工
作人员职务犯罪，充分发挥检察机关预防职务犯罪的职能作用，我们对2006、2007、2008
年以来徐州市新区行政执法机关工作人员职务犯罪情况进行了调查统计，根据行政执法现状，
分析了犯罪的特点和原因，研究了惩治预防对策
一、行政执法人员职务犯罪的特点
近年来，新区的行政执法工作取得了很大成绩，行政执法水平有了很大改善和提高，绝
大多数行政执法人员认真履行职责，严格依法办事，为促进改革保证发展，维护稳定作出了
积极贡献。但也有少数执法人员有法不依，执法不严，违法不究，甚至滥用职权、玩忽职守、
徇私舞弊，致使国家和人民利益遭受重大损失。从统计情况看，新区行政执法人员职务犯罪
主要有以下几个特点：
（一）         行政执法人员犯罪数量呈上升趋势。2006年至2008 年，监察院渎职侵权检察科
共立案查办构成渎职侵权犯罪的行政执法人员2件2人，反贪污贿赂局查办构成经济犯罪的
行政执法人员5件5人，共7件7人，其中2001年2件2人，2006年1件1人，2007年4
件4人，而2008年前7个月就立案5人，全是税务部门工作人员。
（二）        犯罪涉及多数执法部门。在立案查办的7人中，涉及城建、土地、质量技术监督、
卫生四个部门。主要涉及滥用职权、受贿、行贿3个罪名。其中受贿犯罪较多，占立案数的
71％。
（三）        犯罪主要是基层执法单位负责人。在2006年—2008年查办的7名执法人员犯罪中
主要是基层行政执法单位的主任及负责人。
（四）查处难度比较大。据统计和调查，行政执法人员犯罪案件的查处存在三难。一是发
现难。行政执法机关执行着80％以上的法律法规，而检察机关对这些领域的工作性质、职
能和相关的法律法规、操作规程相对不熟悉；普通老百姓因不懂得法律规定，不知道举报，
或因惧怕不愿举报；加上行政执法犯罪侵害的大多是公共财产、公共利益，一般没有特定
对象，案发后往往不能及时举报；而发案单位由于种种原因也瞒案不报。在2006年—2008
年查办的7名执法人员犯罪中，有4人是上级检察机关交办，3人是其单位自行发现，没
有发案单位移送，也没有群众举报。二是认定难。认定难的问题集中在司法解释相对滞后，
或没能适应现行刑法的内容，或对法律规定的理解、把握上存在分歧，特别集中在对犯罪
行为的标准量化不够，主体身份认定等方面。三是取证难。行政执法人员熟知法律，工作
性质特殊，反侦察能力强，特别是担任领导能力的人员犯罪，由于关系网、保护层的作用，
深入查证会遇到不少干预和阻力，甚至受到威胁。渎职犯罪客观方面都是国家机关工作人
员履行职责上的作为和不作为，都发生在公务活动中，与工作失误有时难以界定，一些领
导同志受“为公不犯法”和“钱没进个人腰包不算犯法”的错误思想的影响，为其说情，甚至
为其开脱，致使案件大事化小、小事化了。有的不但不配合查处，还设置障碍。
    二、行政执法人员渎职侵权犯罪的主要原因
      行政执法人员犯罪的原因是多方面的，多层次的，既有客观方面的原因，又有主观方面
的因素；既有历史的原因，又有现实的原因，但是最根本的原因是极少数行政执法人员不能
正确对待和行使手中的权力，因为权利的异化而最终导致犯罪的发生。主要有以下几个方面：
（一）        思想政治工作薄弱，工作人员法制观念淡薄。行政执法机关内部发生的职务犯罪，
犯罪行为大多数是不能正确对待手中的权力，视公权为私权，权力观念错位，特权
思想严重，讲亲情不讲原则。这和极少数行政执法机关思想政治工作到位，职业道德教育
流于形式有一定的关系。
（二）        权力缺乏有效的监督制约机制，导致执法腐败蔓延。我国行政执法机关有相当部
分实行垂直领导体制。如税务、工商总局直接领导各直属税务、工商局，管辖范围大，各直
属税务、工商及基层所遍布全国各地，使上级局对下级局的管理和监督有较大难度，难以到
位。而地方税务、工商因没有隶属关系，所以地方党政管不了，形成“管的着的管不到”的局
面，使权力缺乏有效的监督制约机制。
（三）制度执行不严，管理混乱。据调查，行政执法机关都制定了一系列规章制度，其内
部的规章制度还是比较健全的。但在实践中，这些规章制度并未真正得到执行，落到实处，
有的形同虚设，这是职务犯罪重要成因之一。
（四）        一线执法人员权力过大，形成监管漏洞。我国税务、工商、医药、土地、质监
等部门现行的业务管理体制中，业务管理权限实际上集中在基层执法人员手中。这些基层工
作人员，税务、工商、疫检人员地位不高，待遇较差，工作辛苦，素质参差不齐，但他们手
中的权力却很大。他们是否依法行事完全取决于自身的素质和良知。由于执法权力集中在一
线人员个人身上，形成一些监管漏洞甚至黑洞，不法分子只要买通了他们，就可以实施不法
行为。
（五）意志薄弱，经受不住拉拢腐蚀。我国正处在社会主义初级阶段，税收体制和工商、
土地、城建、质监等管理制度还不十分完善，权力在某些环节、某些方面还起着决定性作
用，这就导致社会上一些企图谋取暴利的不法之徒，千方百计向行政执法人员发动进攻，
喜欢什么就给什么，怕什么就来什么，瞄准行政执法人员的薄弱环节，不惜动用一切手段
来加以诱惑，其势头之猖獗，手段之恶劣已经达到了令人震惊的程度。意志不坚定的行政
执法人员，往往会被他们腐蚀、利用，沦为罪人。
（六）打击不力。因为法律本身的漏洞、执法人员的素质及执法环境等方面的原因，使
行政执法人员职务犯罪被发现的不多，立案的较少，判决的更少，从而滋生了一些行政执法
人员的侥幸心里。监察院2006年至2008年查处的7件案件中，只有一件判处有期徒刑，一
件拘役，一件不诉，一件免予刑事处罚，三起判缓刑。自身建设还不到位：
1.        县级分局机关机构过多，内部分工过细。上级机关凡有的业务就要求县级分局也成
立相应的机构或专职人员，形成了“分局大、和尚多”的现象。机关臃肿，人浮于事，基层工
商所力量空虚，内勤人员与监督检查人员的比例不均衡，致使市场监管难以到位。
2.        执法人员的约束机制不够健全。一是执法人员素质较低，管理形象较差，有的甚至
借执法之名，徇私枉法、以权谋私，“吃、拿、卡、要、报”的现象时有发生；二是缺乏严格
的考核、激励制度。在工商行政执法中，特别是在执法办案上，缺乏一个完善、有效的
考核与激励制度。执法人员办案与不办案、办案多少、大小对自身的利益影响不大，而
且由于实行错案追究制和法制工作一票否决制，执法人员办案越多，承担错案追究风险
的可能性也会越大。在这种只罚不奖的机制下，多数执法人员在一般情况下会力求稳妥，
尽
3.        量少办案或不办案，加上“说情风”影响，个别执法人员便会以种种借口一推了之。
培训学习比较薄弱。各级工商部门年年强调提高执法人员的整体素质，年年有学习培训计划，
但学习效果不明显。尤其对一线执法人员，培训质量与效果较差，执法人员的执法水平难以
真正提高。
    三、行政执法人员职务犯罪的预防对策
（一）努力提高执法人员素质，加强对执法人员的教育和管理
      一是要开展经常性的教育活动。城建、质检、土地、卫生等系统要经常开展正确的权力
观和义务观教育、专项教育和岗位廉政教育。要结合行政执法工作实际，加强法制教育、职
业道德教育、廉政教育和岗位业务培训，使行政执法工作人员树立正确的世界观、人生观和
价值观。要加强法制教育，树立法制观念，组织学习有关法律、法规和各项规章制度，增强
遵纪守法的意识，不断提高自身素质和拒腐防变能力，自觉抵制各种不正之风的侵蚀，江泽
民同志指出:“惩治腐败，要作为一个系统工程来抓，标本兼治，最基本的要靠教育。”在去年
召开的中纪委第四次全体会议上，他代表全党向我们提出了“治国必先治党，治党务必从严，
治党始终坚强有力，治国必会正确有效”的方针。面对新世纪，根据国内外形势的深刻变化，
他又提出了“三个代表”的重要论断，从根本上进一步回答了在充满挑战和希望的21世纪，我
们党要把自己建设成为一个什么样的党和怎样建设党的间题，这是对马克思列宁主义建党学
说的新发展。在全国县级以上党政领导班子、领导干部中以整风精神深人开展的以“讲学习、
讲政治，讲正气”为主要内容的党性党风教育，其根本目的就是要使广大干部树立全心全意为
人民服务的思想，树立正确的世界观、人生观价值观和权力观，坚定社会主义、共产主义理
想信念，增强拒腐防变的能力。通过教育，使我们对腐败不愿为之。 廉洁奉公，公正执法。
加强“八小时”以外对执法人员的管理和监督，把八小时以内的思想政治工作延伸的八小时以
外，促使其正确处理好与工作对象的关系，断绝与不法分子的交往和联系，纯洁行政执法队
伍。
二是要加强人事管理。要严格规定实行干部交流、岗位轮换、近亲回避制度，重要岗位人
员工作满5年的必须进行岗位交流和轮换。要深化人事制度改革，建立健全竞争激励机制，
大胆进行公开选拔，竞争上岗，提高队伍整体素质。强调按程序办事，集体讨论决定，防
止个人滥用权力。出台旨在提高城建、质检、土地、卫生干部素质的各项措施，到基层一线去，提拔领导干部要到基层去锻炼，一个人多换几个位置，增加经验，防微杜渐，不出问题。
三是要落实廉政责任制，兑现奖惩制度。各级行政执法机关要落实廉政责任制，单位负责
人与部门负责人之间，部门负责人与普通干部之间要层层签订廉政责任状，哪个环节出问
就追究哪个部门负责人的责任。大力推行廉政量化和风险管理，实行责任考核与追究制
度。将理论学习、廉政教育、专项业务等层层分解，把任务目标落实到人，形成“横向到边、
纵向到底，交叉到位”的责任体系，部署违法违纪要追究领导责任，实行“廉政一票否决制”。
与此同时，要执行奖惩制度，奖罚分明。对遵纪守法、廉洁自律、勤政奉公者要给予大力
表彰，对查处违法犯罪有功人员给予重奖；严格执行中纪委和国务院各项纪律法规，认真
落实党风廉政责任制，对工作失职的领导干部进行严肃处理，对违规违纪人员坚决查处，该
处分的坚决处分，决不手软。
    （二）改革和完善行政执法部门的管理体制，加强对权力的监督和制约
要通过对行政执法机关体制的改革和完善，建立适应行政执法机关内部垂直管理和外部复
杂执法环境的组织管理体系和制度，形成对行政执法人员权力的制衡和效益监督机制，形
成灵敏高效的预防和纠错机制。
一是要努力健全对重要业务环节的监督制约机制。对一些权力比较集中、比较敏感的重
要业务环节，要按照“事权分离、权力分解、相互制约、规范程序、公开透明”的原则，对现
有的作业流程、作业方式进行全面系统的改革，科学地进行内部权力分解和职能划分，建立
全新的业务管理体制。通过监控管理和执法评估，对当地各现场执法情况作出适时定量的分
析，掌握情况，把检查执法问题同廉政检查结合起来，纠正业务工作偏差，同时追究个人责
任。
  二是要研究降低高风险岗位廉政风险的有效措施。行政执法机关可以总结以往经验教训
的基础上确定部分工作环节作为高风险岗位，认真开展调查研究，确定降低这些高风险岗位廉政风险的具体措施，以防患于未然。
三是要实行公开办事制度，使行政执法权力接受社会各界的监督。要实行业务公开和财
务公开制度，通过多种方式和途径，向社会公开行政执法各部门职责权限、机构设置、基本
法律、行政法、规章制度、执法权限及其法律依据、执法人员应履行的义务。
（三）提高检察机关对行政执法人员职务犯罪的检控能力，加大对犯罪的打击力度。
    一是行政执法机关要积极配合检察机关查处职务犯罪的工作，及时提供有关犯罪线索。
检察机关在其专业化优势和经验的基础上，应认真钻研行政执法部门的专业知识，熟悉工作
流程及有关规定，掌握城建、土地、等工作必需的相关知识，同时，善于攻坚克难，顶住压
力，保证行政执法人员职务犯罪案件的有效查处。
二是行政执法机关应与检察机关建立工作联系制度，成立专门的预防职务犯罪工作协
调小组，具体指导和协调检察机关与行政执法部门共同做好预防职务犯罪工作，以“预防工作
联席会议制度”等方式通报查处贪污贿赂等职务犯罪案件情况，剖析案件的特点、发案原因及
规律，有针对性地提出预防工作中的实际问题。检察机关定期或不定期派员到行政机关上法
制教育课，并运用典型案例，以案说法，警示教育广大行政执法工作人员。
三、加大监督力度，共同抓好工商系统职务犯罪预防工作。检察机关在开展预防职务犯
罪工作中，必须立足于履行检察职能，紧紧围绕检察职权，不能超越检察职权搞预防，
坚持在党的领导下与工商部门密切配合。要改变过去那种单兵作战，头痛医头，脚痛医
脚，零敲碎打，缺乏整体性和系统性的做法，建立预防职务犯罪联席会议制度，加大检察、
工商两家的联系，共同把好预防职务犯罪的关口，遏制工商系统职务犯罪案件的发生。一是
加强信息交流和情况通报。工商机关有关加强队伍建设、完善内部管理监督、健全制度机制
等方面的政策、改革措施，工商人员违法违纪案件查处情况，要及时向检察机关通报。检察
机关也要把查办工商人员职务犯罪案件情况，定期或不定期地向工商机关通报，并结合查办
的案件情况，积极分析、研究和总结工商行政管理人员职务犯罪发生的原因、特点、手段、
变化规律和趋势，及时向工商机关提供，为其完善内部预防机制服务。二是紧密配合，积极
查办案件。检察机关和工商机关要依法严肃查处工商人员职务犯罪案件，工商机关在工作中
发现或者收到群众举报工商行政管理人员涉嫌贪污受贿、渎职等职务犯罪线索，应当依照有
关规定及时移送检察机关，检察机关应当依法及时审查办理。三是共同开展调查研究和预防
对策研究。根据工商行政管理人员职务犯罪的苗头性、倾向性问题，工商和检察机关可共同
开展前瞻性的调查分析，深入探索制度、机制改革和创新，努力研究从源头上预防工商人员
职务犯罪的治本性措施和对策。四是共同推进检察建议的落实。检察机关要结合查办工商人
员职务犯罪的典型案件，认真分析存在的问题，积极提出预防职务犯罪的检察建议，努力提
高检察建议的质量，增强针对性和可操作性，并积极协助案发单位共同及时落实。五是加强
宣传、教育和咨询。检察机关和工商机关要共同采取各种有效形式，加强对工商人员的思想
政治教育、职业道德教育、法制教育、警示教育和廉政勤政教育，使工商行政管理人员树立
正确的人生观、世界观、价值观和权力观，增强拒腐防变的能力。双方在加强各自工作人员
业务培训中，可以互相聘请授课人员，积极提供有关资料。对工商业务中涉及罪与非罪等有
关法律政策界限问题，检察机关要积极提供法律咨询服务。