论地方政府竞争

久爱奥鹏晓林

论地方政府竞争
在转型时期,对政府权力约束尚不完备的情况下,地方政府间竞争成为约束政府权力、推动中国经济增长的重要力量。但是,地方政府寻求自我发展空间的努力也造成了地方保护、市场扭曲、重复建设、资源浪费等恶果。以下从地方政府竞争的概念入手，分析了其产生的原因。地方政府竞争作为一种竞争手段，既有正面效应，又有其特有的负面效应。面对过度的地方政府竞争带来的消极影响，中央政府必须遵循一定的原则和采取必要的措施，对其进行有效的规范。通过制度创新来创造地方政府的竞争优势，藉以机制优化来培育地方政府的竞争能力。
1 地方政府竞争的概念及产生的原因
1.1地方政府竞争的概念
近年来 ，随着欧洲一体化及欧元区的建立，欧洲各国的财政性竞争政策成为各国学者广泛关注的热点。与此同时，中国转轨经济的“奇迹”同样吸引着全球的目光，在一个大国经济转轨过程中，地方政府差异以及展开的地方政府竞争也是经济转轨过程中的重要现象。如何认识这一现象?国内外学者是如何认识这个问题的?由于西方对此问题学术研究传统是财政联邦主义理沦，其中的核心议题是地方政府竞争。
关于地方政府竞争政策的研究，在西方主要源于财政学与公共经济学的范畴。财政学或公共经济学以前主要集中于研究发达市场经济国家，20世纪80年代以来，经济学家开始关注转轨经济和发展中经济的财政问题。关于财政分权和集权的关系，公共经济学文献十分丰富，形成“财政联邦主义”分支学科。财政联邦主义有广义和狭义的区分，狭义的财政联邦主义只讨论宪法结构和政府组织真正实行联邦制的国家的财政分权和集权关系；广义的财政联邦主义则将讨论推广到所有国家的财政分权问题。
财政联邦主义中最重要的概念是分权20世纪80年代以来，财政分权成为风靡全球的话题。在发展中国家和转轨制国家，公共部门的分权作为打破政府管制，改进经济绩效的手段而倍受关注。而在工业化国家，财政分权被作为控制公共部门增长、改进公共服务的一种机制。
“政府竞争” (competitive governments)概念最早用于欧洲各国对经济一体化的不同反映。随着货币与利率差别的日益缩小，欧洲国家一体化日益深化。由于货币政策的一体化，大多数国家在一定程度上失去货币主动权，纷纷采取以税收政策为代表的“政府竞争”措施，鼓励外来投资、吸引高素质的人力资源，促进经济发展。主要表现为纵向和横向竞争。纵向体现在中央政府与地方政府间的竞争，比如围绕中央确定的货币政策对解决财政矛盾的关键作用，以及中央—地方政权之间存在着围绕税基和财政收入再分配的复杂的讨价还价现象等。横向是地方政府之间的竞争，比如地方政府之间的税制竞争以吸引外部投资等。
1.2地方政府竞争产生的原因
1.2.1　地方政府竞争的一般性原因
（1）地方分权。在高度集权的计划经济体制下,中央政府掌握着绝大部分资源,地方政府没有自主权和资源控制权,仅仅是中央计划的执行者,地方政府间的竞争是极其有限。中央政府向地方政府的分权化改革是地方政府竞争的一个重要原因。周业安认为“从理论上说,政治依从一定的经济利益是符合逻辑的,但政治上的集权与经济上的分权会带来地方政府之间为了政治利益展开经济资源的争夺,这就导致了地方政府之间竞争关系的产生。”[5]冯兴元也有同样的观点,他认为“改革开放以来,我国许多领域积极地推行了地方分权,如农村的包产到户制、财政收支权力的下放、外贸权力的下放、非公有制企业的发展、地方国有企业及地方投资的扩展、经济特区与开发区的发展以及金融权力的地方化。这种地方化为地方政府获得和维持独特利益和自主地位创造了条件。正是在地方化格局的基础上,中国的政府体系实际上表现出竞争性。”在中央政府的分权化改革中,财政权的下放更是成为地方政府竞争的突出因素。从1980年实施的“划分收支,分级包干”,1985年的利改税的改革,1987年实施的各种形式的“财政大包干”,到1994年的“分税制”改革,这一系列的财政分权措施,强化了地方政府的利益机制,突出了其利益主体地位。当然,中国地方政府的竞争还来源于中央政府的其他政策的鼓励和适度的默认。中央政府较少的行政干预,在很大程度上起到保护地方政府利益的作用。这既刺激了地方政府追求利益的动机,也使地方政府间的竞争日益激烈。
地方分权的发展在一定程度上改变了过去中央政府与地方政府不平等地位,使地方政府成为了相对独立的利益主体,拥有自己的经济利益和行为目标。中央政府财政权的下放,调动了地方政府的积极性,促进了地方经济的快速发展,为国民经济的持续、快速发展奠定了基础。更为重要的是,分权化改革提高了地方政府进行制度创新的积极性和主动性,推动了地方制度的变迁,为地方的发展营造了更好的制度环境。
（2）地方政府追求利益最大化。公共选择理论从“理性经济人”的假设出发,认为政府是自利的,始终存在着扩张自身利益的冲动。改革开放以来,特别是在充分调动中央和地方的两个积极性的思想指导下,中央政府的“放权让利”改革激发了地方政府在传统体制下被压抑的利益主体意识,强化了地方政府在地方经济发展中的地位,使地方政府成为了独立性很强的行为主体。作为“理性的经济人”,地方政府在与其他地方政府的博弈中,必定会追求本地区社会经济利益的最大化。在这种利益最大化原则的主导下,地方政府总是会采取措施保护和推销本地产品,增强本地产品的竞争力,推动本地产品向外区扩展,同时,通过制度安排,使流动性资源向有利于本地区经济发展方向倾斜,减少资源稀缺给地方经济发展造成的困境。
（3）生产要素的稀缺性和流动性。劳动力、资本、技术等生产要素是推动经济增长,获得竞争优势的重要因素。樊刚在研究中国经济增长时就指出:影响中国经济增长最主要的因素是资本。生产要素有两个特性,一是稀缺性,一个的地方的获得必然导致另一个地方的丧失。这种零和竞争的压力迫使了地方政府采取各种措施防止稀缺性资源流入其他辖区,同时,尽可能吸引更多更优质的生产要素的流入。二是流动性,亚当斯密在《国民财富的性质和原因研究》中写到:“土地是运动的,而资本则容易移动…资本的所有者可能是一个世界公民,他不是一定要附着于哪个特定国家。一个国家如果为了要课以重税,而多方调查其财产,他就要舍此而它了。他并且会把资本移动其他国家,主要那里比较能够随意经营事业,而且比较能够安逸地享有财富。”生产要素的这种流动性对地方政府产生了十分重要的影响。财政分权化的改革使地方政府权力与地方经济的发展紧密结合在一起。地方政府吸引生产要素的数量和质量直接关系到经济的发展。在我国,从20世纪80年代的资金争夺和形形色色的原料争夺到90年代的市场封锁,地方政府争夺生产要素的竞争愈演愈烈。
（4）地方政府社会职能的扩大。我国的分权化改革,使地方承担了更多本应由中央政府来承担的职能,如地方经济增长、地区就业、地区企业的发展、地区农民的增收等等。财权与事权的不匹配,造成了地方政府为了完成所承担的社会和经济职能,势必利用各种制度安排来不断地推动地方经济的发展,取得必要的财政收入,从而确保这些任务的实现。这也不可避免地强化了地方政府的竞争。
1.2.2 地方政府竞争的直接诱因
除了一般性原因外,还有些因素直接诱导或激励地方政府竞争。地方政府竞争的直接诱因主要有:
（1）干部考核制度的激励。尼斯坎南认为官僚的效用函数包括工资、办公室津贴、权力、奖金等众多变量,而权力变量产生的边际效用最大。因此,通过获得晋升而取得更大的权力,从而使个人的效用扩大成为地方官员最重要的目标。在我国现行的中央集权、地方分权的制度框架下,一方面,中央政府掌握着地方主要官员的人事任免权,官员的政治晋升主要有上级政府通过评定政绩来决定。政治晋升的机会是十分有限的,一个人获得晋升的机会增大将直接降低了另一个人晋升的机会,这种零和的政治竞争博弈决定了地方官员如果要在政治晋升中脱颖而出,就必须在任期内创造出政绩。另一方面,经济增长几乎是考核官员的主要甚至是唯一的刚性指标。在这种以地方经济发展绩效论英雄的考核制度下,地方政府的领导人就会过度地关注经济的增长,而忽视其他方面的建设。经济增长实际上成为了地方政府官员的唯一要务,并以此作为政治晋升的筹码。
（2）中央优惠政策和特殊待遇的激励。我国是一个单一制的主权国家,地方政府没有独立的立法权和财政权。这是与西方联邦制国家显著不同的地方。就税收方面而言,税率的调整可以作为地方政府吸引要素流入的重要手段,是地方政府最重要的税收来源,但是中国的地方政府特别是县级政府缺乏一定的税率调整权力。这就决定了地方政府与中央政府在税收方面展开激烈的竞争。在这种竞争中,如果中央政府给予地方优惠的税收政策,就能大大促进地方经济的发展。另外,中国的制度变迁是一种政府主导型模式,在这一模式中中央政府发挥着重要的作用。在集权体制下,中央政府掌握着大量能够给地方政府带来发展的优惠政策,如果地方政府拥有了这些优惠政策就能在新一轮的地方竞争中获得优势地位。经济特区和沿海开放城市、上海浦东开发区等地区的发展证明了中央政府的优惠政策和特殊待遇在地方经济发展中扮演了极其重要的角色。因此,谋取中央优惠政策和特殊待遇成了地方政府竞争的重要动因。同时,不合理的官员评价制度更是加剧了这种活动。如果地方官员为地方争得了优惠政策和特殊待遇,就会被人们认为是有能力的。这样,既能够得到晋升,又能够受到当地民众的拥护和爱戴。 久爱奥鹏网：www.92open.com
（3）辖区内“政治选票”的激励。政治家是靠选票生活的,获得选民手中的选票和上级政府的认可是地方政府官员政治晋升的重要途径。所谓“政治选票”主要体现在两个方面:一方面是用手投票,即政府官员通过自己对地方的贡献获取民众的认可从而换取他们手中的选票。地方官员要在仕途上谋求进一步的发展,只有在地方的经济社会发展中作出良好的政绩才能获得民众的支持。另一方面是“用脚投票”。蒂布特在《地方支出的纯粹理论》一文中指出:人们愿意在地方政府周围,是由于他们想在全国寻找地方政府所提供的服务和所征收的税收之间的一种精确组合,使自己的效用最大化。当居民发现某地政府的服务和税收组合符合自己的效用最大化目标时,他就会在此地居住,接受当地政府管辖。反之,居民就可以采取“用脚投票”的方式,离开这一区域而选择公共产品的质量和数量符合其偏好的区域居住。这种“用脚投票”的退出机制是激励政府竞争的诱因之一,对地方政府造成巨大的压力,迫使地方政府提供优质的公共产品,营造良好的外部环境。一般来说,如果一个地方可以提供良好的公共服务和设施,具有完善的法律法规体系和司法程序,拥有较低的商业运行成本和公平的市场交易秩序,这个地方就会有较强的竞争力。相反,如果不具备以上的条件,就会出现企业外迁,资金外流,投资者退出的局面。