关于A区外来人口子女义务教育公平的实践分析

久爱奥鹏晓林

关于A区外来人口子女义务教育公平的实践分析

引言
1995年和2006年又先后颁布了《中华人民共和国教育法》和新000的《中华人民共和国义务教育法》来保障适龄儿童少年接受义务教育的权利。随着改革开放的进行和城市化的进展，大批民工进城务工，我国又先后颁布了《流动儿童少年就学暂行办法》、《关于进一步做好城市外来人口子女教育办法的决定》等法律法规。这些法律法规的颁布，为推动教育民主化进程，保证全民平等的受教育权，从人力、物力、财力给予了极大的支持和保障，并且取得了巨大的成就:一是建立了从学前教育到高等教育的完整的教育体系，并一开始就实行一元化课程体制，废除了西方至今仍藕断丝连的双轨制，为实现教育公平奠定了基础;二是九年制义务教育目标的提出并以国家法律的形式确定下来，这在中国追求教育公平的历程中无疑具有里程碑的意义;三是我国政府在扫盲问题上表现出的决心和努力;四是我国高等教育长期实行的高考制度、免费教育和人民助学金制度都曾是计划经济时代我国政府坚持教育公平所采取的重大步骤;五是近几年国家对西部贫困地区教育发展的重大举措，将对于逐步削弱教育的地区、民族、性别诸差别起到积极的作用。然而，时至今日，我国在教育公平上却依然存在许许多多让人倍感沉重的问题，舆论关注的焦点主要是五大教育不公:城乡教育投入失衡、高考录取线不同、大学分布严重不均、教育腐败践踏公平和外来人口子女没有平等的受教育权。这些问题的存在激化了教育甚至社会矛盾，给教育理论界和教育实践界提出了新的思考课题。
一、A区外来人口子女义务教育公平的现状
（一）对入学机会均等的调查
由于外来人口子女辍学原因和人数难以准确调查，故本研究考察的入学机会均等不包括因为各种原因辍学的外来人口子女，只针对就学的外来人口子女免费进入公办学校的机会来考察的。由于我国的义务教育是与户籍相联系的，外来人口子女没有流入地的户籍，因此，按照法律规定流入地政府可以拒绝外来人口子女进入当地的公办学校接受义务教育。所以，他们无法和当地儿童少年一样享受均等的入学机会。为了顺应社会的发展变化，切实做好义务教育公平问题，原国家教委曾先后在1996年和1998年颁布了《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法(暂行)》和《流动儿童少年就学暂行办法》，来保障外来人口子女的义务教育。但鉴于我国义务教育的经费管理体制，根据《中华人民共和国义务教育法》及《中华人民共和国义务教育法实施细则》规定，义务教育阶段学校要保证适龄儿童、少年就近入学，原则上不接受借读生。如确因学生家长工作、生活方面的特殊困难，需要到非户籍所在地所属学校就读的，经批准，学校可以接受借读生，并按照规定收取借读费。本来国家和地方的教育财政拨款来源于税收，税收是“取之于民，用之于民”，只要是合法的纳税人，依法就可以享受来源于税收的教育财政拨款。外来务工者在家乡和流入地都交了税收，照理，其子女在两地都应该能享受国家和当地政府的教育财政拨款。而实际上，外来人口子女要在流入地的公办学校接受义务教育就必须交纳借读费，由此可见，外来人口子女在事实上并不能和当地儿童少年一样享有均等的入学机会。
这种不合理的政策引起社会的广泛关注，中央和各地也都出台各种措施来改变现状。国家和各地各级政府都先后颁布法律法规，禁止对外来人口子女征收借读费或者赞助费。A区也曾明确规定从2004年9月开始禁止向来嘉的外来人口子女征收借读费。要把外来人口子女的义务教育纳入A区义务教育的体系内，以保证外来人口子女能受到与当地学生一样的教育。然而，外来人口子女和当地儿童是否真正的同在一片蓝天下，享有均等的入学机会呢?
①关于外来人口子女能否与当地学生一样无条件免费入学的调查
入学机会均等是教育公平的前提和起点，外来人口子女能否与当地学生一样无条件免费入学，请看下面的调查:
表1:外来人口子女是否能与当地学生一样无条件免费入学
外业人口子女是否能与当地学生一样无条件免费入学吗？        选项        人数        百分比（%）
        A、能        0        0
        B、不能        350        100
        总计        350        100
调查的结果表明，所有的外来人口子女都不能与当地学生一样无条件免费入学。这说明，与当地学生相比，外来人口子女没有能够享有均等的入学机会，因为他们的入学是有条件的。
②对外来人口子女入学条件及其对外来人口子女入学机会影响的调查那么，外来人口子女入学有哪些条件限制，这些条件对外来人口子女的入学机会又有什么影响呢?如果公办学校的入学条件所有外来人口子女都具备，那么外来人口子女能正常入学，这样外来人口子女和当地学生的入学机会就是均等的，否则，入学条件就是限制了外来人口子女的入学，外来人口子女和当地学生的入学机会就是不均等的。
（二）外来人口子女教育经费来源调查
义务教育公平的实现，其核心是教育经费的保障。经费投入是否到位，直接关系到民工子女义务教育公平的实现。为保障A外来人口子女义务教育，A区政府出台了一系列的法律法规，其中《A区流动儿童少年就学管理办法》规定:
A区将按照“积极吸纳，支持办学，加强管理，逐步规范”的方针，把解决辖区内流动儿童少年的就学问题当作各级政府的法定义务，并且强调各级政府以及教育行政部门要把流动儿童少年的就学纳入本地教育事业的发展规划，保证他们在学习期间能够享受到与本地学生同等的基本权利。各级政府在对教育财政拨款时，应建立流动儿童少年就学的专项经费，支持招收流动儿童少年就学的全日制公办中小学校，扶持专门招收流动儿童少年就学的学校。从上文的规定中我们可以看出，为了保证流动儿童少年的义务教育，A区政府做了大量的工作，并且从法律和物质角度为流动儿童少年的义务教育提供了保障。根据上文的《办法》规定，外来人口子女作为流动儿童少年中的一份，而且是最弱势的一份，毫无疑问，在享受教育经费上，与本地学生拥有同等的权利。那么，外来人口子女在实际上有没有和本地学生一样公平地享受了政府投入的教育经费呢?且让我们通过笔者的调查统计，来看看外来人口子女义务教育经费政府的投入状况。
①关于就读于民工子弟学校的民工子女是否享有政府义务教育经费投入的调查
表2:民工子弟学校经费来源渠道
学校经费的主要来源渠道        选项        校数（个）        有效百分比（%）
        A、学费收入        7        100
        B、制度性的政府拨款        0        0
        C、单位赞助        1        14.29
        D、其它        0        0
从对7所民工子弟学校的调查来看，民工子弟学校经费来源绝大多数都是学费收入，只有一所学校拿到了单位赞助。7所学校都没有拿到政府的拨款，说明外来人口子女教育经费主要由自己买单，政府的教育经费并没有投入到他们身上，也就是说，在政府教育经费投入上，与当地学生相比，在民工子弟学校就读的外来人口子女享受的机会并不均等。
②关于就读公办学校的民工子女是否享有政府义务教育经费投入的调查在访谈二中**局长说，各级镇政府已经在为外来人口子女的义务教育买单，对公办学校的财政拨款已经把外来人口子女计算在内。
（三）外来人口子女师资力量调查
师资力量直接关系到教学质量的高低，为此，师资水平的高低成为衡量教育公平的一个重要指标。但是对教师的教学质量进行考察，并不能采用直接测量的方法，因为教师教学活动中的许多因素，在我们用直接测量法直接测量时，不仅不能测量出真实情况，有时还会影响研究结果。下面我们来看看民工子弟学校教师的学历状况:
表3:民工子弟学校教师的学历状况
问题        选项        人数（个）        有效百分比（%）
你的最高学历是        A、本科以上        1        1.25
        B、大专        4        5
        C、师专、中专        19        23.75
        D、高中        46        57.5
        E、初中        7        8.75
        F、其它        3        3.75
        总计        80        100
统计资料显示，民工子弟学校59%的教师最高学历为高中，远远低于A区公办学校教师的平均学历。本科以上学历仅有一人，占1.25%，说明民工子弟学校的教师高学历者很少。初中及其以下学历者占了12.5%，说明，民工子弟学校的教师学历比较低，这将严重的影响到教学效果，可以预见，民工子弟学校由这样一批教师执教，教学质量不会太高。
二、A区外来人口子女义务教育公平方面存在的问题
这一节既是对以上实证调查的总结，也是我的思考:
（一）法律保障后的入学机会不均等
尽管如调查所示，目前外来人口子女在入学上和本地学生相比机会并不均等。但不能否认，与上世纪90年代相比，随着党和政府对外来人口子女义务教育问题的日益重视和一系列相关法律法规的健全与完善，外来人口子女在入学机会上己经有很大的改善，以前不管什么情况，什么条件，只要是外来人口，在流入地的公办学校就读一定要收取借读费或者赞助费。现在，在满足一定条件的前提下，外来人口子女也能与当地学生一样就学。由此可见，与过去相比，外来人口子女入学与当地学生机会均等的权利，正在逐步改善，这是一个不争的事实。但是，诚如笔者的调查所示，外来人口子女入学机会均等的权利在目前还没有真正实现。笔者认为，外来人口子女要想和当地学生在入学机会上完全均等，在目前实现起来比较难。因为教育是一种计划性行为，教材的征订，师资的培训，场所的准备都需要提前规划，外来人口子女的流动性是和计划性相违背的。在调查中，笔者发现，有部分外来人口外出是无计划的，部分人计划到某城市后，由于找不到合适的工作，只好又流向其它城市;部分人一年中竟换几个城市务工。这些情形都是与教育的计划性背道而驰的，所以在目前阶段，在城市吸纳能力有限的情况下，要想完全实现外来人口子女的入学机会均等，还有很长的路要走，还需要时日。在当前，我们能够做到的是，流入地政府加强引导、管理和监控，尽可能减少外来人口的无序流动，减少流入地的压力。在此基础上，放宽外来人口子女入学的条件，减少人为设置的门槛，朝入学机会均等努力。
（二）外来人口子女义务教育经费政府投入难以落实
我国现行的义务教育管理体制是与户籍相挂钩的，适龄儿童、少年义务教育经费主要由户籍所在地的地方政府负责。外来人口子女随父母离开户籍所在地，流出地政府认为这些人是主动放弃了自己的受教育权。而流入地政府则认为外来人口子女没有流入地的户籍，所以自己也就没有为外来人口子女义务教育提供经费的义务，流入地政府据此对要进入当地公办学校就读的外来人口子女征收高额的借读费或者赞助费。在外来人口子女的流动中，一个政府的义务消失了，另一个政府的权利扩大了，外来人口子女得为自己的义务教育买单了。幸运的是，随着党和政府对外来人口子女义务教育问题认识的深化，中央和地方各级政府先后颁布了一系列的法律法规来保障外来人口子女的义务教育。中央明文规定，流出地政府和流入地政府应该共同对外来人口子女的义务教育负责，但以流入地为主。A区也颁布了《流动儿童少年就学管理办法》明确规定:从2004年9月开始禁止向来嘉的外来人口子女征收借读费，各级地方政府以及教育行政部门要把流动儿童少年的就学纳入本地教育事业的发展规划，保证他们在学习期间能够享受到与本地学生同等的基本权利。各级政府在对教育财政拨款时，应建立流动儿童少年就学的专项经费。由此可见，流入地政府已经为外来人口子女义务教育经费的政府投入提供了法律上保障。然而，从法律走到实际尚有一段距离，外来人口子女的义务教育经费在实际上有没有得到政府投入的保障?从调查的结果来看，无论在公办学校就读的外来人口子女还是在民工子弟学校就读的外来人口子女，都没有享受到政府的经费投入。这说明外来人口子女和当地学生享受教育经费的机会不均等，也说明流入地政府为外来人口子女义务教育买单尚难落到实处。
（三）外来人口子女所受师资力量急需提高
教师是教育活动的最直接的参与者，是对学生德、智、体、美、劳等全面发展施与影响的最直接和有力的影响者。教师的知识水平、业务能力以及教师的世界观、人生观、价值观都会对学生产生深远的影响，也会对学校的教育质量产生决定性的影响。为此，在A的公办学校里非常重视师资力量。从学历看，一般教高中的必须正规本科院校毕业，教初中的至少必须大专毕业且一般都要接受专升本培训，教小学的也必须是正规师范院校毕业，现在大部分也己达到本科学历。为了提升学校的教学质量，A开展了多种形式的师资培训，例如区教育局开展了培养百名骨干教师和百名教育硕士的活动。从从业资格看，A公办学校原来的代课教师要么转正，要么被辞退，目前学校的所有教师都有正规的从业资格一一教师资格证。
从前面的调查结果，我们可以获悉，民工子弟学校的教师学历普遍较低，主要学历为高中，而且基本都没有从业资格。不仅如此，这些教师的学历更是不容乐观。在与这些民工子弟学校教师的交流中，笔者发现，这些教师不仅缺乏必备的专业知识与素养，就是基本的知识和技能也不尽如人意，教语文的竟不知道莎士比亚。而且由于教师待遇普遍比较低，3。又得不到保障，这里的教师流动性很大。A公办学校的师资水平虽然比较高，但从调查的结果来看，在升学的压力之下，在唯成绩是论的今天，大部分外来人口子女在公办学校里是难得教师的喜爱，甚至被严重的边缘化。