加强财政扶贫资金报账制管理的思考

久爱奥鹏晓林

加强财政扶贫资金报账制管理的思考
——环江县财政扶贫资金报账制管理的调查报告

内   容    摘    要

财政扶贫资金报账制是加强财政扶贫资金管理，提高资金使用效益的一项重要举措。随着扶贫开发工作的深入开展，必须进一步改进和完善管理制度，创新工作机制，切实加强财政扶贫资金管理，提高资金使用效益，才能促进全面建设农村小康社会和构建社会主义和谐社会。
本文通过对环江县实行财政扶贫资金报账制情况的调查，发现环江县实行财政扶贫资金报账制管理中存在的问题，如项目实施单位挤占挪用扶贫资金、擅自改变扶贫资金用途、实施单位财务管理混乱、财政部门监管难等原因。通过对县级报账制管理弱化原因的分析，提出完善县级财政扶贫资金报账制管理的对策建议，主要是通过改进和完善财政扶贫项目管理机制、规范报账手续、建立健全财政扶贫资金的监督机制、规范账务处理、完善扶贫资金管理制度建设等措施，实现财政资金报账制的科学化、制度化、规范化管理。

关键词：财政扶贫　资金　报账制
                             
目            录

一、环江县财政扶贫资金报账制管理调查概述        １
（一）调查目的与背景        １
（二）环江县实行财政扶贫资金报账制的基本情况        １
二、调查中存在的主要问题        ２
（一）项目实施单位挤占、挪用扶贫资金的问题比较突出        ２
（二）项目实施完工后报账不及时，造成项目挂账多        ２
（三）财务处理不规范        ２
（四）擅自改变扶贫资金用途        ２
（五）财政部门资金监管难度大        ２
三、财政扶贫资金报账制管理弱化的原因分析        ２
（一）部门认识不到位        ３
（二）项目管理不规范        ３
（三）报账制度执行不严格        ３
（四）会计基础工作不规范        ４
（五）监督机制不健全        ４
四、强化财政扶贫资金报账制管理的对策建议        ４
（一）改进和完善财政扶贫项目管理机制        ４
（二）严格报账程序，规范报账手续        ５
（三）加强制度建设，建立健全财政扶贫资金的监督机制        ５
（四）加强会计基础工作，规范账务处理        ６
（五）深化改革，完善扶贫资金管理制度建设        ６
参考文献        ８



加强财政扶贫资金报账制管理的思考
——环江县财政扶贫资金报账制管理的调查报告

一、环江县财政扶贫资金报账制调查概述
（一）调查目的与背景
财政扶贫资金是国家设立的用于贫困地区、经济不发达的革命老根据地、少数民族地区、边远地区改变落后面貌，改善贫困群众生产、生活条件，提高贫困农民收入水平，促进经济和社会全面发展的专项资金。近年来，为加强财政扶贫资金管理，提高资金使用效益，各级政府根据国家扶贫资金管理的要求，逐步推行财政扶贫资金县级报账制并取得了明显的成效。但随着改革深化和农村经济社会的加快发展，由于相关改革不到位，管理制度不完善，财政扶贫资金报账制（以下简称“财政报账制”）在实施过程中出现了一些新的问题，影响了资金使用效益，制约了扶贫开发成果的进一步扩大。本次调查通过了解环江县实行财政扶贫资金报账制的情况，并结合工作实际来分析财政扶贫资金报账制存在的主要问题，提出完善县级财政扶贫资金报账制管理的对策建议。
（二）环江县实行财政扶贫资金报账制的基本情况
环江县是国家重点扶持的少数民族贫困县，从1999年起开展财政扶贫资金报账制管理改革试点工作，是广西第一批实行财政扶贫资金县级报账制管理的试点县之一。为确保财政报账制顺利实施，环江县结合本县实际，主要采取以下措施：一是加强组织领导，成立了县主要领导担任组长，发改委、扶贫、财政、民委、交通、水利、农业、审计、教育、卫生、科技等有关部门领导组成的扶贫开发工作领导小组，负责研究制订、上报、批复和组织实施年度扶贫扶开发工作计划。二是明确相关部门职责，在财政扶贫资金实施报账制的过程中，财政部门主要负责资金的收支管理和监督检查；扶贫项目主管部门负责项目的实施管理、检查验收和费用支出真实的审核。三是严格执行资金管理“三专”制度。在县财政部门设立“扶贫资金报账专户”，实行专人管理，专账核算。四是明确扶贫项目实施单位是财政扶贫资金的报账人。政府有关职能部门或乡（镇）政府作为扶贫项目实施单位的，由扶贫项目主管部门与其签订项目实施责任书，确保项目顺利实施。五是实行资金审计制度。每年由审计部门对项目资金使用情况进行专项审计，发现问题及时纠正和查处，确保资金及时足额到位和专款专用。
财政扶贫资金报账制实施几年来，扶贫资金管理工作取得了阶段性的成效。到2009年底，上级累计下达各项扶贫资金指标19,729万元，实际拨到项目累计19,474万元，扶贫资金到位率为98.71%，比改革前大大提高。几年来的改革实践证明，实行县级报账制管理后，较好地解决了扶贫资金多头管理，资金到位不及时的矛盾；实现了资金的管理与使用环节相分离，有效防止了挤占、挪用、超支扶贫资金的现象；理顺了扶贫资金管理的关系，强化了财政监督作用，提高了资金使用效益，保障了资金安全高效使用。据不完全统计，1999年以来通过实施扶贫项目，全县新建人畜饮水工程186处、家庭水柜6423个、地头水柜4000多个；新建水利渠道62.3公里，新建水塘、水坝、山塘1097个，新建和改建电灌站86座；改扩!!!公路18条186.6公里，新建村屯道路196条488.56公里，新建桥梁43座；新架设电线路20村，通电进屯392个，完成电网改造140个村；新增坡改梯4600亩，新建沼气池15700座；新建教学楼20栋12000 M2，学生宿舍9栋2700M2，教师宿舍8栋3200 M2；支持农户发展支柱产业6.1万亩；贫困人口从2000年的14.2万人减少到8.8万元。为促进少数民族贫困地区改变落后面貌，改善贫困群众生产、生活条件，提高贫困农民收入水平，促进经济和社会全面发展发挥了其极重要的作用。
二、调查中存在的主要问题
财政扶贫资金投入的项目尽管涉及诸多领域，资金量也比较大，总体来说，资金使用和管理的总体效益是比较明显的。特别是近几年来，中央和地方各级财政加大对财政扶贫资金的专项检查监督力度，把从原来重分配转移到重监督、检查上来以后，辅之以审计部门的专项审计，财政扶贫资金的使用管理逐步规范。但由于相关制度还不够完善，管理措施不到位，从历次自治区、市、县有关部门对财政扶贫资金的审计检查发现，在资金的管理和使用上仍发现不少的问题：
（一）项目实施单位挤占、挪用扶贫资金的问题比较突出。一是挤占挪用于平衡单位财务收支或发放工资；二是个别项目实施单位挪用扶贫资金用于发放奖金或补贴，甚至私设小金库；三是有的项目实施单位变相挪用扶贫资金用于行政经费开支和缴纳税款等。
（二）项目实施完工后报账不及时，造成项目挂帐多。有的项目为2006年、2007年度的项目，并且已竣工投入使用，但以种种原因和借口为由，逾期两年多仍未结清和办理报账手续。
（三）账务处理不规范。一些项目实施单位的扶贫资金会计人员业务素质较差，有的单位只有流水账，会计资料不完整，会计基础工作差，单位财务管理混乱。
（四）擅自改变扶贫资金用途。部分项目实施单位擅自改变扶贫项目计划，将扶贫资金用于非扶贫项目；有的单位甚至擅自将扶贫资金借给个人周转或作单位为实体投资，为小集体谋利益。
（五）财政部门资金监管难度大。如财政部门将金拨到县级主管部门或单位，再由这些县级主管部门或单位拨付到实施单位，这种管理方式，形成了计划、扶贫办等从项目管理部门变项目和资金管理部门，财政部门从资金管理部门变成“出纳”，削弱了财政的监管力度，相关部门的职能、职责发生了错位。
三、财政扶贫资金报账制管理弱化的原因分析
财政扶贫资金县级报账制实施以来，由于相关制度不尽完善，管理措施不到位，导致了财政扶贫资金报账制管理的弱化，影响了资金安全使用和效益发挥。究其原因，既有主观上的问题，也有客观上的因素，主要表现在以下几个方面：
（一）部门认识不到位
尽管扶贫资金县级报账制已实施多年，但不少项目主管部门和实施单位在思想认识上，仍未从旧的管理模式转变到新的县级报账制管理模式上来，严重影响了县级报账制的执行。主要表现为：一是一些项目实施单位认为实行县级报账制是财政部门在“收权”和“夺权”，是在革部门的“命”，因此在资金管理方面采取消极配合，甚至想方设法避开财政部门的监管。二是少数项目实施单位受利益驱动，把实施扶贫项目作为实现本部门本单位小团体利益的一个重要途径，千方百计从项目建设和项目管理中捞一些好处，违纪违规进行操作。三是少数项目实施乡镇由于乡镇财政困难，政府行政经费紧张，也纷纷在扶贫项目和资金上作为“文章”，采取虚列工程量、重复报账、制作虚假会计资料等各种形式，变通地挤占、挪用扶贫资金。这些行为不仅对推行扶贫资金县级报账制管理造成了较大的工作难度，还直接影响了财政扶贫资金使用效益的发挥。
（二）项目管理不规范
从这些年来项目实施的情况看，扶贫项目在管理方面主要存在以下问题：一是项目管理与实施环节不分离。按照财政报账制的要求，各扶贫项目主管部门主要负责项目实施的管理和费用支出真实性的审核，但实际上一些扶贫项目主管部门不仅负责项目工程的实施管理和费用支出审核，还直接承担了不少项目建设任务，既当“裁判员”，又当“运动员”，项目管理缺乏有效的监督制约机制。二是项目工程发包管理不严格。有的项目实施单位在承包工程后，没有按规定组织施工，而是想方设法转包工程，致使项目工程“多次发包”现象时有发生，给项目的监督管理造成极大不便。三是扶贫项目物资采购和管理不规范。物资采购没有严格按报账制要求进行采购，现行的采购方式大都是由扶贫项目主管部门直接开出领货单，由项目实施单位和有关乡镇政府自行到厂家和物资供应点提货，物资采购和领用随意性大，没有建立相应的内部控制机制，管理漏洞大。四是工程招标管理不规范。由于现行的管理办法对扶贫项目工程招标未作统一规定，项目工程是否需要招标、招标限额为多少,如何确定项目实施单位，大多由项目主管部门自行确定，难以体现公开、公正、透明原则。
（三）报账制度执行不严格
从近年来审计、财政等部门实施的专项检查发现，由于事前、事中监督检查不到位，目前在扶贫资金使用管理环节上仍还存在不少漏洞。一是零星项目资金管理混乱。一些零星的小额专项资金没有严格履行“财政报账制”手续，而是搞所谓的“二级报账制”，以拨代支，以领代报；一些项目实施单位特别是部分乡镇政府，没有严格按照项目计划组织施工，擅自改变资金用途，或者通过虚报、重报项目开支套取扶贫资金，有的甚至利用扶贫资金私设“小金库”。二是项目报账不及时，大量资金长期挂账。由于财政报账制对项目实施单位报账的期限未作明确规定，项目实施单位按时报账意识不强，工程项目竣工后没有及时结算报账，在建工程和预付工程款数额大，造成大量扶贫资金长期挂账，脱离于审计、财政部门的监督，大大增加了财政扶贫资金的风险。三是资金拨付不规范。一些项目资金没有严格按工程进度拨款，应扣除的工程质量保证金未按规定扣除；部分项目资金仍然存在转拨行为，资金未能直达项目实施单位，有的项目特别是小额项目仍存在现金支付行为，资金安全程度低。四是专户管理不完善。由于现行的报账制管理对项目实施单位是否需设置专户管理未作明确规定，一些项目实施单位没有对扶贫资金进行专户管理和专账核算，而是直接纳入单位经费户管理，资金使用混乱，挤占挪用扶贫资金弥补单位经费的现象时有发生。
（四）会计基础工作不规范
一是县级财政报账管理部门没有按照报账制管理的要求，做到支出核算到项目，所设置的明细账过粗，没有核算到具体项目，账上无法反映具体扶贫项目资金拨付、报账和完工等基本情况，不利于对项目资金的监督检查。二是一些扶贫项目主管部门和项目实施单位未按规定建立健全工程项目台账，大部分项目开支均通过往来账项进行核算或者记流水账，没有真实完整地反映项目资金使用情况；三是项目报账凭证特别是一些零星项目支出凭证不规范。目前一些补助性质的项目或小额扶贫项目，大多交由当地农民工负责实施，并且工程费用大多采取现金结算方式。由于农民工使用情况较特殊，一般难取得正式发票，通常只能开具“白条”报账，项目偷税漏款、弄虚作假等行为难以控制。四是项目实施单位内部控制制度不健全，一些不相容职务或岗位，如采购员和报账员没有严格按规定分别设置，项目管理人员职责分工不明晰，容易发生徇私舞弊行为。
（五）监督机制不健全
按照报账制的规定，县级财政部门主要负责资金的收支管理、报账凭证复核、会计核算和监督检查工作。但在实际工作中，由于受人力、管理权限、项目实施方式等多种主客观因素的影响，财政部门难以对扶贫资金实施有效的监督。一是在资金拨付环节上，财政部门难以严格按工程进度拨付资金，有的项目工程尚未完工而资金则已拨付完毕，资金监管非常被动。二是在报账审核环节上，财政部门由于没有参与项目的实施和管理，只能根据项目实施单位报送的相关材料对报账凭证的合法合规性进行审核，而无法对报账内容的真实性进行审核。三是在监督检查环节上，由于财政部门没有参与扶贫项目特别是一些重大项目的工程预（决）算，对于项目是否完成规定工程量，决算是否真实准确，资金是否专款专用，是否存在虚报冒领扶贫资金，财政部门难以逐一核实，对扶贫资金的使用仍局限于事后监督。四是财政报账管理机构人员不足（按规定只设会计、出纳各一名），并且相当一部分为！！财务人员，难以实施对扶贫资金使用的事中监督和项目跟踪问效。
四、强化财政扶贫资金报账制管理的对策建议
扶贫资金报账制是财政扶贫资金管理的一项重要制度，是强化扶贫资金管理，确保专款专用，提高资金安全性和效益性的有效措施。加强财政扶贫资金报账制管理，必须结合地方实际，加强对资金使用的事前、事中、事后的监督检查，完善配套制度，建立健全涵盖扶贫资金申报、使用全过程的管理和监督机制。
（一）改进和完善财政扶贫项目管理机制
目前扶贫项目主管部门主要有扶贫、发改、民委等部门，项目实施单位主要有水利、交通、农业、各乡镇政府及通过招投标等方式确定的施工单位，涉及各行各业。县级扶贫开发工作领导小组要切实加强对报账制管理工作的领导，在报账制管理规定的各部门职责分工的基础上，按照“相互监督、相互制约”的原则，进一步明确分工，强化责任，规范运作，提高项目管理水平。一要坚持做到项目管理与项目实施相分离，报账与费用审核相分离。扶贫项目主管部门原则上不应参与项目工程实施，原挂靠项目主管部门的扶贫公司或施工单位要全部脱钩，确保项目管理与项目实施的相对独立，相互监督制约。二要重视和发挥县级财政部门的职能作用，县财政部门要参与对重大项目的预算和工程结算，凡没有财政部门的签章，工程项目一律不得结算和验收。三要健全项目管理责任制。要进一步强化项目实施责任制，项目实施单位要与项目主管部门签订项目实施责任书和工程质量保证书，强化目标管理，层层落实，责任到人，对违反资金使用原则要追究当事人和单位领导责任。
（二）严格报账程序，规范报账手续
要严格按照财政部制订的《财政扶贫资金报账制管理办法（试行）》的有关规定，进一步规范报账程序和报账手续。一要严格资金报账范围，凡未列入年度财政扶贫资金项目计划的、不符合财政扶贫资金使用范围和违反国家有关法律法规和规章的支出，财政部门不予报账，防止资金被挤占、挪用和项目随调整。二要严格按计划拨付项目资金。对实行公开招标项目，施工单位凭签订的合同、项目实施计划和工程施工进度，定期向财政部门提出用款计划申请，经扶贫项目主管部门审核，财政部门审批后按工程进度拨付资金。三要严格执行工程质量保证金制度，确保工程质量。工程完工决算报账时，要一次性预留一定比例的质量保证金（一般可按工程款总额的5%—10%预留），待工程交付运行一年后无质量问题再拨付给施工单位。四要严格履行报账凭证审核和管理手续。县级资金报账部门和报账财务人员必须严格审核各种凭证的真实性、合法性、有效性和完整性。根据具体项目报账情况，应提供不同报账资料：对已实行招标的工程，报账时应提供中标通知书、承包合同副本、阶段性工程验收单、结算单、工程验收报告、工程预决算和工程税务发票；对未实行招标的工程，报账时应提供支付原材料和工人工资及有关费用的原始凭证、工程预算、施工现场记录，项目验收报告、工程竣工决心算等相关凭证；对于材料及设备购置，报账时应提供购物清单或者购货合同协议，材料验收入库、出库单及相关原始凭证和税务发票；技术培训应提供培训计划、培训通知、参训人员签到表及有关费用的原始凭证、税务发票。等等。在资金使用上对四种情况不予报账：非计划项目不予报账，财务手续不全不报账，不符合项目使用范围的不予报账，不合法不合规票据不予报账。
（三）加强制度建设，建立健全财政扶贫资金的监督机制
加强监督检查是确保资金安全高效使用的重要保证，财政、审计等部门要采取多种监督形式，拓宽监督渠道，强化监督职能；建立健全各项扶贫资金监督管理制度，逐步建立涵盖资金运用全过程的事前、事中、事后监督机制。一要严格实行扶贫项目公告制度。各扶贫主管部门、负责项目实施的政府职能部门特别是乡镇政府，要分别在项目实施前、实施过程和竣工验收等三个阶段，对年度扶贫项目基本情况（包括项目名称、投资总额、资金来源、规模、建设期限、项目负责人、施工单位、资金使用情况等）进行公告，对于直接补助到农户的项目，还要公告具体农户名单、金额，接受广大群众监督，使扶贫资金使用更加公开化、透明化。凡未经公告的项目，一律不予报账。二要把对财政扶贫资金监督检查纳入财政监督体系中，由财政监督检查部门和审计部门直接实施监督，在资金拨付部门与监督检查部门之间建立有效的制约机制。强化即时监督制度，日常抽查与年度检查、审计相结合，并积极引入社会中介机构参与监督检查。三要实行项目工程决算审计制度，加强对扶贫项目的审计监督，凡单项工程投资额较大（20万元以上）的工程项目，其工程结算必须经审计机关或具有资质的审计中介机构进行审计，并以审计报告为报账依据。四要发挥乡镇财政部门的监督作用，延长财政监督链。结合地方实际，可在乡镇财政部门增设扶贫资金集中户，凡由乡镇政府组织实施的扶贫项目，其资金全部纳入集中户管理，支出从集中户直接拨付施工单位或农民工，由乡镇财政部门直接监督和把关项目资金的使用，从源头上预防和制止挤占挪用资金行为。五要发挥群众监督作用。对于直接关系当地群众利益的扶贫项目，特别是一些单项投资额小、实施面广、普遍性的项目如人饮工程、沼气、水柜、村屯道路等，可聘请项目村的村民代表为工程监督员，从项目实施进度、资金使用和完成情况，全程参与，全程监督，防止财政扶贫资金被挪用、它用，确保扶贫资金到户、发挥效益。
（四）加强会计基础工作，规范账务处理
针对当前扶贫资金会计核算的薄弱环节，应着重完善以下几方面管理工作：一要配齐配强财政报账部门会计人员。由于每年上级下达的扶贫项目多，涉及扶贫、计划、民委等部门，而且项目类别、性质、规模大小不一，明细账要细化到每个项目，难度和工作量相当大，因此县级财政报账机构要保证有2—3名专职会计人员负责扶贫资金的会计核算和监督检查工作，各扶贫项目主管部门特别是项目报账单位根据需要也应配备1—2名会计人员专职负责费用审核和会计核算工作。二要规范扶贫资金专户管理，各项目资金使用单位要统一开设扶贫资金专户，按财政报账制会计核算要求，依法设置会计账簿（工程项目明细台账），设置会计科目，编制会计报表，如实反映年度项目资金使用情况及工程竣工验收交付使用情况，为审计、财政部门提供真实、合法、完整的会计资料。三要规范项目支出报账凭证，所有报账凭证要严格按制度要求取得，凡因特殊原因难以取得正式发票的小额项目开支，报账单位要严格按照《会计法》和《会计基础工作规范》的要求填制真实、完整、合法的费用支出凭证，并注明经办人、证明人和单位领导审批。四要建立扶贫资金使用情况统计报告制度，各项目报账单位要按月或季度填报财政部门统一印制的扶贫资金使用情况统计报表，如实反映项目实施进度，并以此作为拨付项目资金的重要依据。五要加强对报账单位的业务指导，协助项目报账单位建立健全内部控制制度，同时加大对会计人员和报账人员的业务培训力度，提高会计核算和报账业务水平。
（五）深化改革，完善扶贫资金管理制度建设。
要加强财政报账制管理，深化改革是关键，完善制度是保障。因此，在完善财政报账制的同时，要进一步加快相关改革和制度建设步伐，一要加快财政集中支付制度改革，扶贫资金的支出使用管理也要逐步纳入国库集中支付范围，减少资金拨付环节，使项目资金直达项目实施单位，确保专款专用和资金及时足额到位。二要加快完善县级政府采购制度，扩大政府采购范围，对于扶贫项目中涉及到大宗或一定数量规模的物资设备应由政府按招投标方式进行集中采购，增加扶贫项目实施的透明度，规范项目运作方式，降低成本提高效益。三要加强对扶贫项目工程招投标管理，扶贫项目主管部门要根据地方实际确定统一的项目招标限额，凡单项工程投资额达到招标限额的，均要由扶贫、发改、财政等扶贫工作主管部门会同行业管理部门通过招标方式确定项目实施单位，规范扶贫项目工程发包方式。四要建立健全项目工程物资采购、领用和保管制度，扶贫项目实施过程中需要采购大量物资或者单次采购数量较少但年度内采购总量较大的批量采购，要按政府采购有关规定，由财政部门会同县扶贫项目主管部门统一组织实施政府采购；扶贫项目主管部门和项目实施单位要建立严格的物资领用和保管制度，物资发放确保物资及时投入项目使用。五要推行资金报账限时制。严格控制项目报账时限，明确规定项目报账时限为一个工作年度，督促项目施工单位按时完成工程竣工验收和结算报账工作，凡是超过报账时间一律停止报账，并由审计、财政部门实施专项检查，发现问题，及时处理，防止项目资金损失浪费。六要建立和完善财政扶贫资金绩效考核机制。县级扶贫开发工作领导小组每年要对各部门管理和组织实施的上年度扶贫项目资金进行绩效考评，并作为下一年度扶贫开发计划制定的重要依据和项目主管部门年度考核的一项重要内容，不断强化扶贫项目主管部门和实施单位的责任意识。
实行财政扶贫资金县级报账制是一项复杂的系统工程，涉及面广，项目管理和实施部门多，政策性和专业性强。加强扶贫资金报账制管理，必须坚持以科学发展观为指导，不断深化各项改革，创新工作机制，强化项目和资金管理，才能更好地实现财政报账制的科学化、制度化、规范化管理。
参考文献
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2、 王小云、林悦明，在“三专”管理框架内严格县级报账制的各种财会手续，《中国农业综合开发》，2004年第9期
3、李燕，对完善县级财政扶贫资金报账制的思考，《平冶日报》，平凉新闻网，2005.10.10
4、河北省农财研究会，财政扶贫资金投向及使用效益初探，《农村财政与财务》2005年第8期
5、赵鸣骥，加强现代农业生产发展资金管理和项目实施　扎实做好下半财政支农的几项重点工作，《农村财政与财务》2009年第8期
6、李喜凤，深化农业专项资金审计的几点思考，《农村财政与财务》2009年10期
7、张红林 、王佩，突出“四抓”建立“四制” 不断提高农业综合开发资金效能，《中国农业综合开发》2009年第9期
8、孙正清，关于规范项目工程招投标工作的思考，《中国农业综合开发》2009年第11期



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