政府服务大厅的问题与对策分析

久爱奥鹏晓林

随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，我国传统的政府管制模式和管理理念已经越来越不适应时代的发展要求，借鉴发达国家政府改革的先进经验，构建一个真正的、适应中国国情的服务型政府就成为历史的必然选择。为此，我国政府要树立起以人为本的发展观、执政为民的政绩观、依法行政的法治观、科学民主的决策观和从严治政的责任观，不断推动服务型政府的建立和完善。本文以我国服务型政府建设作为研究对象，希望能够为服务型政府建设建言献策，帮助决策者设定恰当的目标、选择合适的模式以及发现存在的困难，推动我国服务型政府建设向前迈进。
二、        有关理论的研究动态及本文的创意
20世纪30年代中期伊始，西方国家奉行的“国家干预主义”导致了“行政国家”的出现，政府面临财政、管理和信任危机，政府失灵了。帕格丽夏•英格拉姆（1998）指出，过去的几十年，西方国家对官僚和文官制度普遍不满，东欧、非洲和亚洲等地的混乱激发的政治和制度变革，让工业化民主国家普遍意识到政府确实存在重大问题；美国著名经济学家布坎南（1993）认为，国家或政府的活动并不像应该的那样“有效”或像理论上所说的能够做到的那样“有效”，政府失败的主要表现形式是政府政策与政府工作机构低效率；哈耶克（1960）从提倡经济自由主义的角度，提出国家干预经济生活的主张，只会带来财政赤字和通货膨胀，导致经济状况恶化，并进而导致大规模失业；在美国行政学家奥斯本（1996）和盖布勒（1996）看来，政府的现状并不令人满意，工业时代的政府官僚机构既庞大又集权化，提供的服务千篇一律地标准化而又不看对象，因而不足以迎接瞬息万变的信息社会和以知识为基础的经济挑战，官僚体制及作风致使政府受制于陈旧体制的桎梏，创造力得不到发挥，政府行政低效且缺乏灵活性。从20世纪70年代开始，诸多公共管理学者把经济学的若干理论诸如经济人、理性人假说、公共产品、用者付费、交易成本、市场竞争、顾客至上、公共选择、承包租赁、委托代理制等理论引入到行政管理的实践，在创造和发展公共管理学的同时，也有力地指导了西方国家政府管理的改革实践。利用经济学关于社会成员(个人或集体)的“经济人”假说，提出了“共同治理”的理论；利用社会成员“理性人”假说，提出了“国退民进”理论；借用交易成本观点，建立了公共产品理论；运用市场手段，提出了政府“职能外包”的理论；运用“共同治理”理论，主张社会公共事务管理的主体应当多元化。公共管理学者提出政府应该被“再造”，即重新定位政府在社会公共事务管理中的角色。具体而言，政府角色应实现以下转变：一是由“划桨政府”向“掌舵政府”转变，二是由“权力政府”向“责任政府”转变，三是由“审批政府”向“备案政府”转变，四是由“指挥政府”向“协调政府”转变，五是由“无限政府”向“有限政府”转变。总之，就是由“管制政府”向“服务政府”转变。20世纪80年代以后，在西方大部分发达国家，均出现了大规模政府再造运动。这一以公共管理为理论基石和实践指南的改革，其重点主要集中在“减少施政成本”、“提高服务效能”两个方面，以“效率、责任和响应作为其基本价值基础”。美国公共行政专家大卫•奥斯本和泰德•盖布勒在《重塑政府—企业精神如何改革公营部门》一书中主张，政府部门应该由一群富有企业家精神的公职人员组成，塑造具有改革及适应能力的政府组织，适应迅速变迁的环境。因此“服务型政府”的提出，不仅是我们党的“为人民服务” 道德诉求的重要体现，它更是一种新的政府管理模式选择。党的十六大第一次把政府职能归结为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”等四个方面，这一新的政府职能体系充分说明：对计划经济体制下形成的管制型政府体制应该加以彻底变革。显然，服务型政府是相对于管制型政府的一种新的政府管理范式，是一种全新的行政价值选择和制度设计。因此可以说服务型政府是以公共管理理论为基础，在公民本位、社会本位、市场本位理念指导下，在民主法治秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨、承担高效率服务责任的政府。服务型政府奉行这样一种新理念：在社会诸多事务中，不该政府管的，政府当然不管——实行政企分开、政事分开、政资分开和政社分开，政府一心做好服务；该政府管的，政府必须依法行政，提高效率；非政府管不可的，政府和大家共同来管——培育非政府公共组织，建设共同治理的政府。《中共中央关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》提出，继续改革行政管理体制，加快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。这表明，在经济全球化的背景下，我国政府管理模式的创新，已经进入了高层政府的决策议程。顺应世界行政改革的潮流，适应中国市场经济与政治体制改革的需要，关于“服务型政府”从概念的提出到模式的建构，不仅启动了中国政治体制改革中建设服务型政府的历史进程，也在极大地丰富了我国政治理论研究的内容。但不能否认的是，我国服务型政府的理论与实践仍处于起步阶段。目前我国的研究主要集中在服务型政府的外在形式、运行方式，关于服务型政府的责任问题也有所涉及，而对于其背后隐含的更为重要的责任内涵、责任体系的构建、责任落实的保障机制的研究还有待进一步深入。应该承认，任何公共权力的运作，都需要有责任相伴。在我国，长期的无限政府模式和全能主义结构，使得对服务型政府的追求，更需要有完整的责任体系支撑和制度保障。