建设服务型政府中的公民参与探析

久爱奥鹏晓林

服务型政府是指在现代民主政治的框架下，依照民意，按照法定程序组建起来，以为公民、社会组织和社会服务为宗旨，以公开的方式履行服务职能，并接受监督、承担服务责任的政府。服务型政府强调“公民权利”与“政府责任”，以“权为民所用、利为民所谋”为宗旨，其本质内涵包括以下三个方面：以人为本、执政为民是服务型政府的治理理念；公民需求导向是服务型政府的服务模式；依法行政是服务型政府的行为准则。   
公民参与是指公民自愿地通过各种合法方式参与政治生活的行为。公民参与“不仅是指公民的政治参与，即由公民直接或间接选举公共权力机构及其领导人的过程，还包括所有对关于公共利益、公共事物管理等方面的参与。”公民参与是普通公民运用和行使公民权利，影响公共政策和公共生活的一切活动。
公民参与和服务型政府的内在逻辑联系体现为以下三点:
第一、我国宪法第二条对公民参与管理国家的权利作了明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。宪法赋予了公民管理国家和公共事务的权利，人民依法委托政府实施公共管理。服务型政府要做到依法行政、执政为民，所以一方面政府要根据公众需求实施有效的公共管理，另一方面也要通过具体的制度设计确保公众参与权的实现，使公众能够通过自身或公民社会组织合法地参与公共政策和公共管理过程。
第二、公民参与以公民对国家的政治认同为前提条件。公民对国家的政治认同就是公民对政府的承认，对政府合法性的认可。公民参与到服务型政府活动中，提高了政治系统的代表性和回应性，强化了公民对政府的认同，进一步提高服务型政府的合法性。
第三、服务型政府的内涵和施政模式决定其管理模式的实现需要从两个方面努力:一是改造政府，减少政府管制，使其真正成为一个提供良好服务的机构；二是改造社会，鼓励“第三部门”的发展，在能够实现社会自理的领域里尽可能实现社会自治。政府改革的实践表明，第一方面目标的实现有赖于第二方面的努力推进，而第二方面目标的实现离不开广泛而积极有效的公民参与。
二、建设服务型政府中公民参与的作用
第一、服务型政府的价值理念要求把公民置于政府服务的中心地位，由公民来确定需要哪些服务、怎样得到服务以及服务品质的好坏。而在现实中，政府官员会因为难以完整、客观地把握公共意愿而出现决策失误。此时通过公民参与，让公民对与自己相关的问题充分表达自身意愿和利益要求，就能大大提高行政决策信息的充分度和真实性，政府根据公民的社会利益诉求、民众意愿作出政治选择，就可以制定出契合大多数公众意志的决策，从而真正做到政府政策输出以民意为基础。
第二、服务型政府要求政府管理方式由粗放型向规范型转变，官员的权力要受到限制，政府的职能也要明晰化、合理化。而政府是一个相对独立保守的部门，在缺乏压力的情况下，很难产生自我革新的意念和行动。此时公民通过各种参与渠道，采取舆论、游说等具体行动对政府的行为进行监督，将会形成一种重要的外部制约力量，这有助于政府保持改革的动力。而且公民在参与政府管理中对政府自身的评价是站在相对客观的立场上，这也为服务型政府的绩效评估提供了公正、有效、客观的标准。
第三、政府职能的合理定位是服务型政府建设的重要目标之一。面对纷繁复杂的社会事务，政府总会存在服务缺位的情况，此时让公民自己组织起来, 例如通过各种民间团体、志愿者、社区组织等方式参与公共事务管理，将凡是公民能够自我管理的事务都转交给公民，由其进行自我治理，这样将原本属于社会的权力还给社会，有助于政府职能的有效转移与分解，推动政府职能的转变。
最后，增强政府与公众之间的信任与合作是服务型政府的本质要求。公民参与将促进政府与公众之间的沟通、交流和互动。通过开放而多样的参与渠道，公民表达了自身对公共利益的要求，也了解了政府的相关政策措施，这样在互相理解尊重彼此观点的情况下创造了合作的气氛, 拉近了公民与政府间的距离，增强了民众对政府的信任感和归属感，有利于政治统治、政治管理和社会稳定。同时随着公民参与程度的加深，将促进公民利益表达机制、公民利益协调机制和公民利益满足机制的完善及有效运作，这将极大地推动服务型政府的建设。
三、完善公民参与在服务型政府建设中的对策
1.健全公民参与机制
随着经济社会的发展,公民需求日益呈现多元化的趋势,这对服务型政府的建设提出了更高的要求。服务型政府要求政府对公民需求回应能力不断增强,因此健全各种公民参与制度、保证公民利益表达渠道的畅通既为政府回应民众提供了基础性条件，又促进了服务型政府民主行政的发展。
公民参与的过程应该包括从利益表达到评估政府的全部阶段，所以要对公民利益表达机制和公民对政府绩效评估机制进行完善。
我国现有的公民利益表达机制有人民代表大会制度、信访制度、听证制度、公民批评建议制度等。政府应采取有效措施完善和落实已有的各种机制，并为现有的制度提供一些配套措施。同时制定具体法律法规进一步细化公民参与国家和社会事务的范围、参与途径(如决策参与、执法参与、争议裁决参与、监督参与等)和参与方式(如座谈会、论证会、听证会、电子邮件、走访等)，规定不同形式的公民参与的程序和方法，对公民参与进行引导和规范,保障公民参与的有效性与公正性。
公民参与政府绩效评估，是指广大公民运用科学的评估方法，对政府部门的行政行为、公共产出及其效益进行客观公正的评价。政府应逐步推进绩效评估制度化、法治化进程，将依法治国、依法行政落到实处，从程序上和具体管理上保证公民权利的表达、满足与补偿。政府还应建立科学的绩效评价指标体系，不仅要以 GDP作为考核评价标准, 基础教育、公共卫生与医疗体系、环境保护等也应纳入评价政府绩效考核的范围，要将评估标准细化并落到实处，避免“数字游戏”等弄虚作假行为影响到服务型政府的建设。
2.拓宽公民参与渠道
服务型政府以人本人权为精神底蕴，只有拓宽公民参与的渠道，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，才能保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权。
随着现代信息技术和网络技术的发展，信息的传递和流通更加高速化。政府应充分利用互联网和各种有形媒体的传播优势, 加快电子政务体系建设，提高政务公开程度，在基层普及网络知识，设立社区网络服务中心，实现“全民上网”工程，保障公民的知情权，利用现代信息技术和网络技术为公民参与拓展渠道。
政府还可以通过公共听证、设立决策咨询机构等形式进一步扩大听证代表的广泛性，并让关键性的公民代表、专家和政府官员一起参与决策。采用基层意见搜集法、价值取向法等具体方法确保公民参与的普遍性。
同时政府要创造良好的法律政策环境,保障公民社会组织的基本权利，使其注册、登记和监管能够有法可依。完善企事业单位民主管理制度，加强基层群众组织建设，发挥社会组织在分担政府公共服务任务上的独特优势，通过制度创新、下放权力、放松管制等措施推动非政府组织、社会团体等公民组织参与公共服务和政策的制定，为公民通过社会组织参与公共事务提供基础保障。
3.公民参与必须结合实际发展的需要
根据托马斯的“公民参与的有效决策模型”，并非所有的政策问题都适宜于公民参与，也并非所有的公民参与都有助于政府的决策和行动。为此，在将公民参与引入政府管理过程中，应解决好政府吸纳公众参与公共管理的程度以及政府与公众互动程度的问题，只有这样公众参与才能成为促进服务型政府建设的重要因素和推动力量。
首先政府要对其官员进行相关的业务培训，使公务员明确分辨哪些问题是需要做单独决策的自主性问题，哪些问题可引入必要的公民参与。其次根据政策问题是否结构化、政府信息是否充足、决策的质量要求高低等指标确定公民参与的广度、深度、频度等，确保公民参与促进公共管理而又不致带来特殊利益的横行。最后要建立有效的反馈评价机制，建立专门的申诉中心负责公民的投诉和意见的表达，做好政府与公民之间的信息沟通和回馈，及时解决公民参与过程中出现的现实问题。