未成年人权益保护调查及对策研究

久爱奥鹏晓林

关于未成年人权益保护工作现状的调查与探讨
未成年人是祖国的未来，民族的希望。他们的健康成长，是民族进步、社会发展的重要基础。维护未成年人的合法权益，保护和促进未成年人健康成长，事关党和国家的前途命运，事关我国依法治国基本方略和构建社会主义和谐社会顺利实现的大问题。
为科学制定兴化市普法规划，切实做好青少年法制教育和未成年人保护工作，兴化市人大常委会组织在全县开展《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》（以下简称两法）专题调研活动。自6月初起，在组织县公安局、检察院、法院、教育局、文体局等部门深入自查的基础上，我们通过走访各级人大代表、部分家长，深入各相关单位座谈了解等形式，对2008年以来我县未成年人保护工作进行了为期一个月的综合调查。本文根据调查的情况，结合工作实践，就兴化市加强未成年人保护工作提出初步探讨。
一、两年来未成年人保护工作的基本情况
2008年以来，我市各主要部门能较好发挥各自职能作用，认真实施“两法”，把维护未成年人合法权益，保障未成年人健康成长工作列入重要议事日程，积极进行普法宣传，切实加大侵害未成年人合法权益行为的打击力度，着力净化未成年人健康成长的社会环境，全县未成年人保护工作呈现出稳步推进的良好局面。
（一）未成年人保护工作的组织建设得到加强
未成年人保护工作的组织建设得到加强。从调查的情况看，各单位结合各自实际，建立了未成年人保护工作的组织机构，不少单位还专门设立了“青少年维权岗”，加强对未成年人保护工作的领导和协调。大部分单位普遍建立了未成年人保护工作责任制，把未成年人保护工作纳入年度全面工作的重要内容，保证了未成年人权益得到落实。县法院依托刑庭设立少年审判庭，进一步完善了少审工作机制。检察院成立了“青少年维权岗”建设领导小组，由检察长亲自任组长，院党组成员任副组长，各业务科室负责人任成员，把青少年维权工作日常化，层层抓落实，同时还建立了涉罪人员回访帮教制度。
（二）保护未成年人的宣传教育活动扎实有效
保护未成年人的宣传教育活动扎实有效。各单位都把“两法”列入本单位普法重点，切实发挥各类宣传优势，不断加大普法宣传和教育力度。公安局结合开展扫黄打非专项斗争，抓好“两法”的宣传教育。检察院通过开展上街下乡普法宣传、以案释法等有效做法，加强对未成年人法制宣传教育，预防青少年违法犯罪。法院寓教于审，从不同的角度对未成年被告人进行合力教育。还深入学校为师生开设法制讲座，指导开展模拟法庭、法律知识竞赛等活动。教育部门通过开展以法律辅导为主、第二课堂和社会实践活动为补充的法制教育，保证了中小学生法制课教学有大纲、学习有教材、教育有效果。两年来全县累计组织法制授课2000课时，受教育学生达7万人次。同时，还聘请公安、司法部门的精干人员作为学校专！！法制副校长或法制辅导员，经常性开展多种形式的自护教育活动，有效促使青少年学生提高了辨别是非和自我约束的能力，增强了自我防范意识。
（三）未成年人健康成长的社会环境不断优化
未成年人健康成长的社会环境不断优化。针对影响未成年人健康成长的吸毒、网吧、有害音像制品和出版物等突出问题，各职能部门开展了一系列治理整治活动，加大整治力度，取缔了一批非法经营活动，进一步优化了未成年人成长环境。公安、文化、工商等部门开展了“网吧”专项治理行动，取缔了一批非法“网吧”，责令关闭黑网吧22家。文体局通过与网吧业主签订《网吧经营责任书》、建立举报热线电话、聘请5名文化市场义务监督员等方式，净化了青少年上网环境。公安、工商、文化、教育等单位经常性地集中开展各项执法检查活动，对全县校园周边环境进行不定期检查治理。2008年以来，全市共收缴非法音像制品1万余张，非法书报刊3500余册，电脑、游戏机80余台，关闭取缔非法文化经营单位8家，清理整顿非法经营或无证经营饮食摊点3家，限期整改6家，没收不合格食品30公斤，有效地整治了校园及周边环境。同时依法惩处了一批侵害师生人身财产安全的案件，进一步加强了学校的治安防范工作，为学生创造了良好的学习和生活环境。条件成熟的中小学积极开展各类主题校会、主题班会，组织未成年人读好书，既丰富了未成年人的文化生活，又有效地减少了诱发未成年人违法犯罪的不良隐患。每年的“6.26世界禁毒日”前后，公安、教育、共青团、妇联等单位，都能利用各种宣传阵地和媒体，深入开展全方位、高层次、多形式的禁毒宣传，教育青少年珍爱生命，远离毒品，在未成年人群体中取得良好的宣传效应。
（四）维护未成年人权益工作深入开展
维护未成年人权益工作深入开展。教育部门坚持把依法保障未成年人受教育权作为保护未成年人合法权益的一项重中之重的工作来抓。通过实行36名市级领导分别与23所初中学校挂钩，40个乡镇驻村工作队与全县1000多个行政村挂钩，主要职能部门与重点村挂钩，教育机关80名党员干部与中小学挂钩等，多方联动，创新方法，有效地遏制了一些中小学辍学问题，全市适龄儿童入学逐年得到保证，九年义务教育得以全面推进。通过制定农村义务教育“两免一补”的实施办法，保证了财政转移支付教育经费及时投入，全市共安排了学杂费补助资金895万元，对3606名农村贫困学生免费发放教科书，对673名困难寄宿生提供生活费补助，解决了农村教育的实际困难。通过积极开展救助贫困学生活动，共筹资160多万元，资助贫困生28万人次。另外，全市共投入资金792万元，改善中小学办学条件，添置教学设备，为未成年人创造了良好教育条件。2008年、2009年小学入学率分别是99.82％、99.92％，升学率均为100％，辍学率均为0；初中入学率分别为99.1％、99.4％，升学率分别是50％、68.1％，辍学率分别是4.6％、4.9％，未成年人接受教育的权益得到根本的保障。在司法维权方面，县检察院坚持“宽严相济”司法理念，办案注重“人文化”，注重把维权工作落实于各业务环节之中，较好发挥了检察职能作用。市法院认真贯彻未成年人犯罪案件不公开审理的有关法律法规，积极为弱势的青少年群体提供法律帮助，不断加强对未成年人的名誉权、隐私权、辩护权的保护。同时，适用刑罚时，能充分考虑对未成年被告人的教育和矫正，注重依法适用各种开放性刑罚。2008年至2009年，少年审判庭判处的63名未成年被告人中有45名被宣告缓刑，5名被判处管制，较好体现国家对未成年被告人“教育为主、惩罚为辅”的总体原则。
二、当前未成年人保护工作存在的困难和问题
从调查情况看，随着“两法”的实施，我市未成年人保护已基本形成了框架。在家庭保护中通过街道（社区）、乡村、学校提高家长素质，对教育未成年人健康成长起了积极作用；在学校保护中，通过对贫困学生学费减免，减少未成年人失学、辍学，使更多的未成年人享受义务教育权利；在社会保护中，通过开展对校园周边环境整治的“扫黄”、“打非”，加强对各级各类青少年活动场所管理，减少了不良因素对未成年人的侵蚀；在司法保护中，通过对严重侵害未成年人合法权益的人和事依法严厉打击，对未成年人违法犯罪的案件有专人或专门机构负责，不公开审理，提供相应的法律援助等，保护了未成年人的合法权益。但是，在贯彻实施“两法”过程中，也碰到一定困难和存在一些问题。主要表现在几个方面：
（一）保护工作重视不够，措施不力
一些地方、部门和单位对未成年人保护工作重视不够，措施不力。“两法”已经颁布实施多年，但由于受经济社会和各种因素的影响，一些单位还未能把“两法”的贯彻实施摆到应有的位置，没有真正将其作为日常工作去开展，而是在遇到集中行动和专项检查时才临时应付一下，工作缺乏积极性、主动性、持久性。有的部门对未成年人违法行为往往重打击、轻防范，重罚款、轻教育，对未成年人的维权工作重视不够，落实不到位，特别是对网吧等一些未成年人禁入场所管理不严，整治不够彻底，力度不够到位，缺乏有力的手段和措施，导致未成年人进入网吧现象还时有发生，而且黑网吧已有向农村蔓延趋势。
（二）保护工作体系不够健全
未成年人保护工作体系不够健全。表现在：一是一些专门的组织机构和制度还没有建立，如对闲散未成年人、流动人口中的未成年人和外出务工人员家庭的留守未成年人的保护与管理既没有专门的管理组织，也没有具体的规定和分工，导致对未成年人管理和教育出现不少的“空洞”。二是预防工作机制上也存在一些不完善的地方，未成年人的某些严重不良行为或轻度违法行为缺乏有效的工作手段，难以及时矫治，未成年人犯罪预防工作方法滞后，挽救性的措施多，预防性的措施少，新措施少，老办法多，工作措施不能满足形势发展的需要。少年审判庭依托刑庭，案件多、人员少、审限短，难以抽出更多的精力做好未成年被告人的思想教育工作，未能切实发挥司法挽救教育效应。三是家庭、学校和社会还没有形成网络。从家庭的角度看，还存在着不合乎实际的望子成龙、逼子成龙的做法；从学校的角度看，注重学生的知识教育，削弱了学生的思想道德和法制教育的现象还依然存在；从社会的角度看，消极文化的影响在增加，对未成年人有很大的毒害作用。学校、家庭、社会三者还没有很好的结合起来。四是执法部门的责任不清。维护未成年人的合法权益涉及政府多个部门，但在一些具体工作中，部门之间的配合还不够好，还没有形成真正的合力，存在各自为战、各行其事的现象。五是乡、村两级预防组织还没有全部建立，有的虽有建立，还没有很好地开展工作。
（三）法制教育存在不少薄弱环节
青少年的法制教育存在不少薄弱环节。“两法”宣传不够深入，从总体上看声势不够大，没有象《交通安全法》那样，颁布时间虽短，能真正引起全社会的广泛关注。一些地方和一些职能部门的领导对法制教育认识不足，重视不够，缺乏对教育工作的有效领导、组织和规划。受升学率的影响，学校教育中重考试学科知识轻法制教育、重课堂教育轻社会实践的现象依然存在。有的学校法制教育流于形式，法制课形式单一，无的放矢，空头说教，就事论事，蜻蜓点水，学生听后往往知其然，不知其所以然，不能适应，产生厌烦感。有的学校将思想品德课替代法制教育专题课，全县未能形成渐进、科学、合理的法制教育体系。
（四）任务依然十分艰巨
未成年人的保护和预防未成年人犯罪任务依然十分艰巨。据调查，2008年、2009年我市法院共受理、审结未成年人刑事案件分别是20件25人和25件38人，占年度罪犯总数比例为8.6％和15.5％，占年度青少年犯总数的30％和38.7％。未成年人犯罪多以男性、文化程度低、城镇无业人员、农民和学生群体为主；犯罪罪名主要有：故意伤害、寻畔滋事、强奸、抢劫、抢夺、交通肇事、盗窃等七种类型。比较集中的犯罪主要是故意伤害，从文化程度上看，初中生是少年犯罪中的主要群体，从近两年未成年人犯罪的总体情况看，未成年人违法犯罪主要有以下几个特点：一是犯罪总量持续增长，呈上升趋势，而且团伙犯罪增多；二是暴力犯罪突出；三是犯罪类型多样化；四是犯罪年龄下降，犯罪低龄化趋势日渐明显；五是闲散未成年人与在校生结伙作案。另外，2009年未成年人犯交通肇事罪和城镇无业人员犯罪比例上升，是一个应值得注意的倾向。由以上分析可以看出，预防未成年人违法犯罪仍是今后一项长期、艰巨的工作任务。
（五）长效机制未完全建立
未成年人保护工作的长效机制未完全建立。未真正建立一个学校、家庭、社会相互衔接、相互监护、共同教育的工作网络、未成年人犯罪预防机制、司法维权机制和社会化救助机制还不够健全，工作人员和工作经费没有得到很好的落实，一些部门成立了工作机构但流于形式，或工作协调不力，很难发挥应有的作用。此外，青少年活动场所设施少，严重制约了各项工作的开展。
三、加强未成年人保护工作的建议和对策
未成年人保护工作是一项系统的社会工程，需要全社会共同努力，在宏观上要有统一的认识和总体要求，在微观上要针对不同情况做好具体工作，结合我市实际我们认为要把握以下几点：
（一）坚持教育为本
坚持教育为本，不断提高未成年人的综合素质。未成年人保护工作的根本目的是要把他们培育成“四有”新人，因此要始终坚持教育为本，坚持以学校为主要渠道，大力加强思想道德和法制教育。各级教育部门要把爱国主义教育、革命传统教育、中华传统美德教育和民主法制教育有机统一于教材之中，把思想品德教育和民主法制教育联系起来，坚持德育与智育并重，坚决克服片面追求升学率、重智不重德的不良倾向。家庭、学校要努力培训未成年人良好道德品质和文明行为，帮助广大未成年人懂得与人相处，为人处世的基本道理，使其具备文明生活的基本素养。要继续把“两法”纳入普法重点，深入开展法制和纪律教育，充分发挥法制副校长、法制辅导员的作用，运用多种方式，开展丰富多彩、寓教于乐的法制教育活动，进一步增强未成年人的法律意识。要广泛开展自我保护教育，围绕治安防范、心理健康等主题，通过举办自护培训班，采取专家授课、模拟情景训练等形式，向未成年人宣传自我保护知识，传播认识社会、拒绝诱惑、远离危险、防范侵害的自护理念，提高未成年人自我防范的意识和能力。
（二）突出重点群体
突出重点群体，努力维护未成年人的合法权益。一是进一步保障未成年人受教育权。要加大有关政策落实的督查力度，采取各种有效措施确保“普法”工作落实到位。要以农村初中为重点，开展城关学校与农村贫困地区学校的对口资助活动，继续实施贫困学校资助工程，建立健全贫困学生资助制度，广泛开展各种社会公益助学活动，进一步降低农村初中辍学率。要解决好流动人口家庭未成年人子女的就学问题，加强学校的收费管理，防止一些高昂的借读费、择校费把贫困生、农民工子女挡在求学大门之外。还应加强对社会力量办学的指导、监督和扶持，提高社会办学质量，纠正和防止一些办学不良倾向。要完善流动儿童学籍管理制度，完善流动儿童的借读标准、履行手续、审批权限等管理，切实保障流动儿童的受教育权。二是进一步做好特殊未成年人群体的保护工作。各级各部门要对离异家庭的、残疾的、失足的、“留守（父母出外务工）”的未成年人给予特别关注，确保他们生活有保障，上学有着落。对离异家庭，要努力减少家庭破裂对未成年人身心健康造成的负面影响；对残疾未成年人，要在人格上予以尊重，妥善安排他们的生活和学习，引导他们自强不息；对失足未成年人，要立足于教育、感化、挽救，促使他们向好的方面转变；对“留守”的未成年人，要依托乡、村建档立卡及时掌握他们的思想动态、学习生活状况、抚养交往关系等，有针对性地制定教育、服务计划和措施，对他们做到生活上解决困难、学习上帮助、行为上纠偏。对于侵害未成年人合法权益的事件，维权工作决不能放松。各级各部门一方面要使未成年人投诉有门，有符合未成年人特点的维权方式；另一方面要对未成年人进行自护教育，引导他们学会依法维权。