浅谈公务员激励机制现状与对策分析

久爱奥鹏晓林

浅谈公务员激励机制现状与对策分析
公务员激励机制是公务员制度的重要组成部分。完善公务员激励机制是稳定公务员队伍、提高公务员素质、提升政府效能的迫切要求。2006年1月1日起《公务员法》正式实施，这是我国第一部公务员管理的综合法律，标志着我国公务员制度以国家法律的形式确定下来，公务员激励机制步入了法制化。尽管我国的公务员制度改革已经取得了一些进步，初步形成了比较完备的法规体系，但随着机构改革的进一步深入，公务员的激励机制也暴露出一些问题和弊端，本文对公务员的激励机制存在的问题和如何进一步完善公务员激励机制，谈一下自己看法。
一、公务员激励机制现状
    自1996年开始全面推行公务员制度。经过12年积极探索和实践，在公务员管理方面，国家出台了一系列规章制度和措施，取得了显著成效，有效调动了广大公务员的积极性和创造性。但是由于缺乏源动力，加之传统干部管理观念影响深远、《公务员法》颁布实施时间短、相关配套法规制度不健全等诸多原因，公务员激励机制还不完善，功能作用有限，已经不能适应当前经济社会快速发展和建设人民满意政府的需要。
二、目前存在的问题
（一）忽略不同层级公务员的基本需求
《公务员法》规定我国公务员领导职务分为10个层级，综合管理类的非领导职务分为8个层级，级别越低，公务员的人数越多，反之越少，呈典型的“金字塔”结构。由于不同层级公务员在政治前途、社会地位、工资福利等方面的发展空间不一样，各阶层公务员的需求也各不相同。尽管《公务员法》规定公务员激励机制包括了考核、晋升、培训及工资福利等内容，但也只是从公务员的整体进行设计，对不同层级的公务员的基本需求存在一定缺失，缺乏针对性和可操作性，因此，此类激励机制对公务员并没有起到实质性的激励作用。县处级以上的公务员基本上是“衣、食、住、行”不用愁，基本需求是个人政绩与政治前途；科级公务员“衣、食”一般有保障，可“住、行”是个难题，还要关注个人的前途；而普通公务员，除了要认真完成自己的本职工作和各级领导交办的临时性工作外，还要整天为自己和家人的衣、食、住、行操心，显然处于最底层的普通公务员的个人需求只是满足于个人的基本需求和想法提高生活质量上，与科级以上领导职务公务员的基本需求显然是截然不同的。
（ 二）忽略物质激励的积极作用
我国公务员奖励制度的普遍特点是：重精神奖励、轻物质奖励，很多地方和单位奖励先进的办法都是用奖牌、奖状、证书之类的精神奖励，很少有物质奖励。总给人一种物质奖励好像就是低级、庸俗的行为，其实不然，人首先要满足基本的物质需求，其次才能进行必要的高层次精神需求。最近几年，有的地方想用物质奖励，且不说政策规定不能太高，就是地方财政吃紧也是一大障碍。就新密市而言，自2007年1月份以来，规范了公务员工资收入，清理整顿了机关津贴、补贴、奖金等各项分配。新的工资分配制度按照职务的高低和工作年限来发放，再统一加上生活补贴和职务补贴缩小了部门之间、地区之间、行业之间的收入差距，也使公务员的收入公开化、透明化。但是，这次调整主要以职务级别定收入，级别越高者收入也相应提高。分配缺乏弹性，削弱了收入分配的激励作用。特别是正处于35岁至45岁之间年龄段的大多数公务员，由于近几年领导干部年轻化和领导职数的限制，他们的职务和级别得不到提升，而家庭和社会责任又是处于最重时期，同时这部分人群又是各单位的技术和业务骨干，他们的收入水平处于最低，这种现象得不到改变，势必影响公务员队伍的稳定和整体素质的提高。现行工资差距主要体现在职务级别上，奖金被清理整顿后，只剩下唯一的激励手段：职务晋级。只有职位升迁了，级别才能提高，收入才能增加。否则的话，无论干的好坏，大家的收入都是一样的，由此造成大部分基层一线公务员逐渐丧失工作热情，降低了工作效率，有得过且过的思想念头。
（三）考核措施不当
公务员考核是激励的重要手段。但是，事实上在我国行政机关这种激励机制通常难以发挥它应有的作用，一般的公务员基本没有什么危机意识，一是因为考核机制本身可操作性不强，没有科学的考核体系和方法，二是因为各级行政机关没有认真对待，得不到有效的执行，三是政府的行政管理工作主要是服务，很难量化，而且政府考核大部分都带有一定的滞后性，难以及时的表达出来。目前，公务员考核存在着较多问题，有些部门按人数比例分配优秀名额，大多数人员集中在“称职大平台”上，结果往往是工作量大、认真负责的公务员没有被评为优秀，“优秀”等次重点用在“提拔”对象上，大部分认真实干的公务员基本是靠边，而少数实际上工作不称职的公务员也因人情水分被勉强评为称职。这样的考核无法客观公正地反映公务员德能勤绩等实际情况，起不到奖优罚劣的作用。
（四）职务晋升渠道单一，职级晋升空间狭小
我国公务员职务晋升目前还存在一些问题。一是公务员职务晋升程序的设计存在漏洞，晋升依据不科学。二是法律制度不完善，晋升机会、空间有限，公务员晋升有一个前提就是必须有职位空缺，公务员职务的设置是成典型的金字塔型，领导职务总是少于非领导职务，高级职务总是少于低级职务。同时《公务员法》又对公务员晋升做了整体上的规定，而且我国公务员绝大多数是科级干部居多，越往上晋升的可能性越小，在每个层级形成“天花板干部”现象。在乡镇天花板干部是科级，在县市天花板干部是处级，在省市天花板干部是厅级。而县级以下有60%的公务员到退休也只是个科员。这样的晋升制度不能有效地调动广大公务员特别是科级以下低层公务员的积极性。
三、完善我市公务员激励机制的主要对策
　（一）以“服务、责任”为核心，重塑理念机制 　　
（1）借鉴企业管理理念，由传统的行政理念向新公共管理理念转变。“新公共管理”强调政府公共管理应当像企业管理那样，将效率放在首要位置。所以，为了提高效率，政府管理人员首先应树立效率意识，增强活力，用有限的资源创造更多的公共产品，提供更好的服务。把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本考核等引入公共行政领域，以提高政府管理的效率。尽管政府部门的公共管理和企业及私营部门的管理对象、方式、目的不同，但企业管理的科学性、重视市场需求和客户反馈这些方面值得政府部门借鉴。把投入产出分析和成本核算等方法引入我国政府部门的管理，可以提高管理人员的责任感，更加科学地进行绩效考核。
　 （2）增强公务员的“公仆”意识和构建服务型政府理念。服务型政府首先是民主政府，即人民当家作主的政府。在社会主义国家，人民是国家的主人，政府的权力来自人民的授予，政府的施政目标必须征得人民的同意，人民有权参与政府决策和执行的过程。人民的利益至高无上，政府为人民服务是天职，而且必须全心全意为人民服务，以符合“人民政府”的神圣称号，并实现社会公共利益的最大化。其次，服务型政府是有限政府，即政府的权力是有限的，而不是无限的。政府服务的内容是提供维护性的公共服务与完成为数不多的管制任务，并提供必要的公共设施。再次，服务型政府是责任政府，即政府必须对自己的行为负责，对自己所提供的服务负责，对人民的利益负责。然后，服务型政府是法治政府，即依法行政的政府。最后，服务型政府是绩效政府，即有效率和效益的政府。建设规范化服务型政府，是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求。
　　（3）营造“以顾客为导向”的行政文化。新公共管理认为，政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务，政府服务以顾客或市场为导向。只有顾客驱动的政府才能满足多样化的社会需求并促进政府服务质量的提高。“顾客导向”的行政文化正是“市场导向”思想的体现。具体说来，就是通过调查，倾听顾客意见，建立明确的服务标准，向顾客作出承诺以及赋予顾客选择“卖主”的权利，以实现改善公共服务质量的目的。于是，新公共管理改变了传统公共行政的政府与社会之间的关系，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负责任的企业家，公民则是其“顾客”或“客户”，拥有更多的选择权，有机会来评价政府工作效果的“顾客驱动”机制，将是一个推动政府改善服务质量的良好机制。 　　
　　（二）以科学、民主为核心，重塑考核机制 　　
　　（1）设立科学的考核指标体系。首先，对公务员分层、分类进行考核有利于考核的科学性。我国《公务员法》第15条第2款规定：“公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要划分为综合管理类、专业技术类、行政执法类等类别。”为了有效考核不同类别公务员的工作实绩，应从不同类别的职位分析或工作说明出发，制定出不同的考核体系，分类考核。既要覆盖到与公务员绩效有关方面，又要有所侧重，充分体现部门、职类、级别岗位的差异。其次，制定有效的考核指标。《公务员法》第33条规定：“对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩”。这种分法过于笼统、粗略，缺乏可操作性。为了加强绩效考核的客观性，提高考核结果的参考价值，公务员考核应将抽象标准细化成更加便于操作的小项，且评价项目应力求广泛。
　　（2）实行考核主体甄选、培训制度。虽然公务员考核中考核人员的心理因素影响是不可避免的，误差产生的原因根深蒂固，但可通过对考核者进行正规的考核培训来尽量减少。首先，通过培训，转变考核者的不良观念，树立公正、客观的考核观念。其次，通过培训，使考核者明确工作职责，提高对工作目标、标准及其重要性的认识，帮助其克服个人偏见和心理因素的干扰。最后，通过培训，提高考核者的素质和能力，学会使用现代化考核技术和方法，减少误差，并根据实际需要开发适宜的考核工具。
　　（3）建立多重考核体制，扩大考核主体构成。建立多重考核体制，不仅包括政府机关的自我评估、上级评估、党的组织和权力机关的评估，还应包括相关专业的专家评估。更重要的是引进社会公众的评估，逐步实现官方评估与民间评估并重。这种考核和评价方式通过运用社会调查、民意测验等方法，定期征求社会公众对政府工作的满意度，最终以此作为对政府部门及其公务员绩效评估的依据。
　　（4）吸纳被考核者广泛参与。广泛有效的参与是确保绩效考核工作公开、公平以及富有激励性的前提条件。根据新制度经济学程序公平理论，被考核者的参与有利于提高考核工作的科学性，同时，只有当被考核者参与了考核项目与标准的制定过程，在其中发表了自己的意见并得到了采纳，绩效考核的结果才更容易为被考核者所认同。因此，要设计出一套行之有效的参与制度体系，包括参与的程序、渠道，并有相关制度作为保证。另外，要有相应的组织保证，即要有专门的部门或者工作人员负责公务员参与绩效考核工作的事务。
　　（5）建立公务员绩效考核反馈制度。考核结果反馈制度，是公务员绩效考核制度的重要组成部分。一方面，公务员考核结果反馈制度，可以促使考核机关公平、合理地进行考核，它对监督考核机关有着监督作用。另一个方面，上司通过面谈等形式，把考核结果告诉下属，这也是一个总结的过程。同时，通过反馈阶段，管理者与被管理者的沟通，可以达到改进绩效工作的目的，为下一轮绩效考核目标以及标准的制定，提供参考借鉴。
　　（6）加大绩效考核结果的兑现力度。“把考核结果与公务员实际的、切身的利益紧密挂钩，是公务员考核制度激励功能的具体体现。”因此，必须加大公务员考核结果的兑现力度，使公务员切实感受到考核的激励作用。对于在考核中评为优秀的公务员，应该及时奖励，为其作出更大的成绩创造良好条件。对于考核合格的公务员，应该对其作出的成绩进行肯定，同时明确指出其存在的缺点与不足，为其弥补不足指明方向。对于考核不合格公务员，在指明其不足的同时，要予以处理，该降职的降职，该辞退的辞退。从而使公务员考核制度真正发挥鼓励先进、鞭策落后的激励作用。