我国非营利组织的政府监管现状、问题及对策浅析

久爱奥鹏晓林

我国非营利组织的政府监管现状、问题及对策浅析

引言
当前，我国正处在社会转型阶段，在进行经济、政治和社会体制改革的同时，由于利益主体出现了多元化的特征，从而加剧了各种矛盾。我国的非营利组织由于其自身的弱势和种种的不成熟，出现了如违背国家法律法规、非法集资、非法牟利等现象。如果无视非营利组织的自身失灵，对非营利组织的发展采取放任的态度，那么非营利组织的发展必将陷入绝境。然而，就目前我国政府对非营利组织的监管力度和成效来看也是存在比较多的问题。因此，探讨完善我国非营利组织政府监管的对策就具有重要的现实意义。
一、我国非营利组织政府监管的现状
（一）非营利组织政府监管规范体系
我国非营利组织的法律法规体系是从20世纪80年代后期建立起来的。目前我国非营利组织的立法主要有：“(1)法律(全国人大或人大常委会制订)：《公益事业捐赠法》；(2)法规(国务院制订)：《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《事业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等：(3)部门规章(国务院所属部门根据授权制订)：《社会团体设立专项基金管理机构暂行规定》、《取缔非法民间组织暂行办法》、《社会团体分支机构、代表机构登记办法》、《事业单位、社会团体、民办非企业单位所得税征收管理办法》等；(4)地方法规及规章：关于辖区内非营利组织管理的法律规范”。
（二）非营利组织政府监管的内容
1、对非营利组织登记注册的监管
总结各国对非营利组织的管理方式可将其分为“预防制”和“追惩制”两种类型。所谓“预防制”是指这样一种管理形式：“国家设置较高的登记门槛，从源头上对民间组织采取许可登记的形式，不合法的民间组织得不到许可，也无法登记，而得不到登记的民间组织即为非法组织。这种管理形式将民间组织的存在和合法性的取得完全控制在国家的管理之下，从而可能预防非法组织的生成和开展活动”，被称为预防制。“追惩制”则是另外一种管理形式：“国家并不设置门槛来限制民间组织的登记成立，对民间组织的成立和开展活动总体采取不干涉态度，但是通过一定的监管对民间组织的违法行为进行追究”，因而被称为“追惩制”。
按此划分，则我国对非营利组织实行的是“预防制”。根据我国社会团体及基金会登注册的相关规定，我国非营利组织注册成立时必须具备下列条件：“(1)有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员：个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个；(2)有规范的名称和相应的组织机构；(3)有固定的住所；(4)有与其业务活动相适应的专职工作人员；(5)有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体有l0万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金；(6)有独立承担民事责任的能力。社会团体的名称应当符合法律、法规的规定，不得违背社会道德风尚。社会团体的名称应当与其业务范围、成员分布、活动地域相一致，准确反映其特征。全国性的社会团体的名称冠以‘中国’、‘全国’、‘中华’等字样的，应当按照国家有关规定经过批准，地方性的社会团体的名称不得冠以‘中国’、‘全国’、‘中华’等字样”。
2、对非营利组织的日常监管
我国政府对非营利组织的日常监管，主要体现在两方面：第一，非营利组织日常管理法规的完善。我国非营利组织日常管理面对的问题非常庞杂，很多行为常常处于无法可依，无章可循的状态。因此，对于非营利组织的主管部门来说，制定相关的行政法规就成为日常管理中的一项重要内容。第二，非营利组织的年检制度。我国《社会团体登记管理条例》明确规定，登记管理机关对社会团体实施年度检查。年度检查的内容包括：法律法规的执行情况；组织经营、业务开展情况；财务管理和经费收支情况等等。
3、对非营利组织的财务监管
我国政府对非营利组织的财务监管体现在会计法、审计法、捐赠法等相关法规中，主要包含三方面的内容：第一，非营利性的约束。非营利性是非营利组织区别于企业等营利性机构的根本特征，是非营利组织开展活动的基本原则。《社会团体登记管理条例》第4条规定：“社会团体不得从事营利性经营活动”。《中华人民共和国公益事业捐赠法》第4条也指出，“不得以捐赠为名从事营利活动”。第二，受赠财产支出比例约束。《中华人民共和国公益事业捐赠法》第17条规定：“公益性社会团体应当将受赠财产用于资助符合其宗旨的活动和事业。对于接受的救助灾害的捐赠财产，应当及时用于救助活动。基金会每年用于资助公益事业的资金数额，不得低于国家规定的比例”。第三，财务公开制度。财务公开是指非营利组织的财务账目应受政府相关部门的监管，同时应向捐赠人和社会公众公开，接受社会的监督。《社会团体登记管理条例》第29条规定：“社会团体接受捐赠、资助，必须符合章程规定的宗旨和业务范围，必须根据与捐赠人、资助人约定的期限、方式和合法用途使用。社会团体应当向业务主管单位报告接受、使用捐赠、资助的有关情况，并应当将有关情况以适当方式向社会公布”。《社会团体登记管理条例》第30条规定：“社会团体必须执行国家规定的财务管理制度，接受财政部门的监督；资产来源属于国家拨款或者社会捐赠、资助的，还应当接受审计机关的监督”。
4、对非营利组织的税收监管
政府对非营利组织的税法监管主要是指“通过税收政策及税收手段的法律化，对非营利组织进行审时度势的调节，根据其活动是否符合法律和政策的要求，进行积极的鼓励、促进或消极的限制、禁止，从而规范非营利组织的活动”。
二、目前我国非营利组织政府监管存在的主要问题
虽然我国非营利组织政府监管的框架已经基本形成了，同时政府监管也取得了一定的成效。但是监管也似乎并不尽如人意，我国政府对非营利组织的管理可以概括为：“管理的权力很大，管理的能力很弱”。这种管理状况在一定程度上影响和抑制了非营利组织独立、有序和健康的发展。
（一）政府监管体制不合理
我国政府对非营利组织实行的是双重管理，即政府对非营利组织实行登记机关和业务主管部门的双重审核、双重监管和双重负责的管理体制。这种管理体制是宏观登记管理与微观业务管理相结合的，是我国目前相对成熟的政府监管制度。但是，随着我国非营利组织的不断发展和壮大，这种双重管理体制的弊端日益显露出来。一方面，政府对非营利组织登记注册的限制使得越来越多的非营利组织无法通过合法的渠道登记注册。目前，“美国大约有160万个非营利组织”，“而中国正式注册的非营利组织仅为23.6万个”。由于双重管理体制的制约，成立一个合法的非营利组织，首先要找到一个与非营利组织自身业务活动开展相对应的业务主管部门，但很多行政部门不愿承担风险，所以很多组织因此被拒之门外。这也是同西方国家相比，我国非营利组织数量少的原因之一。另一方面，业务主管部门由于人力、物力等监管资源的有限，难以对非营利组织进行有效地过程监督和管理。业务主管部门把精力耗费在“入口”管理上，必然导致对非营利组织日常工作的管理、监督缺乏足够的人力、物力和财力，不可避免的降低了对非营利组织的监管力度，导致了政府监管效率的低下。正如有关官员承认：“由于履行多重职能、人力资源不足、民间组织种类繁多且数量巨大，民政部民间组织管理局无力应付所赋予的监督任务”。双重管理体制并没有达到有效监管的目的，客观上导致大量的“草根组织"的出现。“清华大学NGO研究所1999年对全国范围内的非营利组织进行调查，在被调查的1508个非营利组织中，有68.2％的组织在民政部门登记注册；有5.1％在工商部门登记注册；6.3％在事业单位内部登记备案；有高达14％的非营利组织属于其它类型”。因此，大量的“草根组织”的出现使其游离于政府监管之外，造成政府监管的困境，导致组织极易违背宗旨，腐败现象层出不穷。可见，以“入口”管理为主的双重管理体制正面临严峻的挑战。
（二）政府对非营利组织一般性事务规范不力
1、具体规定不明确
现在的相关法律只对非营利组织的机构及议事程序等做了概要规定，如《社会团体登记管理条例》第10条规定社会团体要有“相应的组织机构”，但至于什么才是“相应的组织机构”并没有详细的规定。对于诸如一般性机构、会员的权利和义务、法定代表人的权利和义务等都没有做出明文规定，对于这方面的规定多是交由非营利组织在其自身的章程中进行规定，这就为非营利组织的内部矛盾的产生埋下了隐患。比如，对非营利组织的管理者和管理机构的权利和义务没有做出规定，就容易使一部分人滥用权力，玩忽职守。《社会团体登记管理条例》第15条规定了社会团体的章程应当包括下列事项：“(1)名称、住所；(2)宗旨、业务范围和活动地域；(3)会员资格及其权利、义务；(4)民主的组织管理制度，执行机构的产生程序；(5)负责人的条件和产生、罢免的程序、资产管理和使用的原则；(6)章程的000程序；(7)劝终止程序和终止后资产的处理”。但对于非营利组织具体怎样落实这些规定的事项，立法上并没有做出明确、详细的具体规定，这就使一些非营利组织的章程随意化，造成了管理上的漏洞。《社会团体登记管理条例》第27条中规定“登记机关对社会团体实施年度检查”，但对于年度检查的时间、内容以及操作程序等都没有立法规定，这就使实际执行中的年度检查成了例行公事，登记管理机关无法真正履行其监督职责。
2、具体措施不到位
虽然民政部下发了《社团章程示范》、《民办非企业单位章程》等范本，但是对于非营利组织能否在实际的管理中按照范本规范组织机构，则没有相应的监管措施。清华大学的研究发现：“我国根据组织章程民主选举产生管理干部的非营利组织不到30％。而近三分之二的非营利组织的干部或者直接来源于业务主管部门的派遣或任命，或者由组织负责人提名得到业务主管部门的批准。我国有近一半的非营利组织尚缺乏正式的决策机构。总的来说，大量的非营利组织缺乏民主决策的机制和制度上保证。”数据显示，“在被调查的非营利组织中，有10.9％每年年终由会计作年度财务报告、内部审计；只有15％的非营利组织每年年终通过注册会计师等作外部审计；有10.5％的非营利组织无特殊情况不作年度财务报告。”
3、基本权利缺失
在我国目前双重管理体制的制约下，大量的非营利组织没有独立的人事任免权。我国的非营利组织，大多实行的是机关式的管理方式，官本位现象突出，行政色彩浓重，非营利组织的主要负责人常常由政府机关任命。由于非营利组织的主要负责人是由上级任命而非组织内部的民主选举，导致组织的执行负责人实际上对非营利组织的管理控制权的缺失。
（三）政府与非营利组织关系不明晰
由于我国非营利组织自身特性的原因，非营利组织与政府的关系还不是很明晰。一方面，非营利组织自身独立性、自治性的缺乏，使其常被视为政府的附属物，表现出更多的依附性和依赖性的特征，从而使非营利组织的活动以政府为中心而偏离其社会公益性的宗旨，这是与我国非营利组织的成长背景分不开的；另一方面，非营利组织与政府未能建立一个有效的合作机制，两者间的沟通协作能力较差，这主要是由于我国大多数的非营利组织是在政府职能转变过程中由政府主动让权所构建而造成的，政府对非营利组织的领导多与指导，导致非营利组织与政府之间的未能建立起良好的、顺畅的沟通渠道。政府与非营利组织的这种不明晰的关系主要体现在以下几个方面：
第一，非营利组织缺乏自治。鉴于中国特殊的社会背景，很多非营利组织是通过获取自上而下的资源建立并发展起来的。它们或是由各级党政机构直接建立，或是从政府体系中分离出来形成的。对于一些非营利组织来说，政府不仅仅是资金的提供者，而且组织的人事任免权也由政府来决定，而且在登记程序上也具有特殊性，有些机构就能免于登记或年检。这些相当数量的具有官方背景的非营利组织，主要来源于党政机关，并且在职能、活动方式和管理体制等方面都严重依赖于政府。更为重要的是，这些非营利组织依然作为政府的附属机构发挥职能作用。这类的非营利组织其自身在管理体制和行为方式等方面，仍然继承政府行政体系的模式，在其内部运作也是相当的行政化、机关化。对于来自民间自发成立的非营利组织，因其要有相应的业务主管部门，所以也会受到政府各方面的干涉和限制。这不但束缚了非营利组织的发展，减弱了非营利组织的活力，更限制了非营利组织发挥其自身的独特作用，同时对监管带来不利影响。
第二，政府对非营利组织的管理是领导而非指导。政府与非营利组织是纵横交错的不同类型的组织，二者的法律地位是平等的，二者之间的关系是指导与被指导。但是，在我国的实践运作过程中，政府与非营利组织却是领导与被领导的关系。中国的相当多的非营利组织是通过获取自上而下的资源建立并发展起来的。党政机关的领导同时兼任非营利组织的领导职务是我国非营利组织管理中的一大特色。“以中国青基会为例，它是团中央机构裂变增殖的产品，而各个省级青基会也是团省委裂变增殖的产品：团省委往往委派一位负责人担任省级基金会的领导职位，基金会的秘书长则从省一级团干部中选拔充任。这样层层擅变，一直变到园地(市)委。”为了解决这一问题，国务院办公厅于1998年7月发布了《关于党政领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》。通知要求县处级以上的党政机关现职领导干部不得兼任社会团体的领导职务。国家的这一举措是好的，但此通知并没有得到很好的执行，成了一句空话。政府对于这类的非营利组织来说，政府集管理者、直接运行操作者多种角色于一身，将行政权力不同程度的渗透到组织当中，使其成为准政府组织。