中国非政府组织的发展现状与困境——甘肃舟曲泥石流灾害援助后的思考

久爱奥鹏晓林

20世纪80年代以来，人们在各种场合越来越多地提及非政府组织，非政府组织是公共管理领域其作用日益重要的新兴组织形式。
非政府组织具有民间性和自治性，对弥补政府与市场功能不足的领域起着不可或缺的作用。甘肃舟曲泥石流灾害后中国非政府组织积极行动，成效显著，展现了其对中国大陆社会治理的突出贡献。这反映了20多年来中国非政府组织建设快速发展的成果，也呼应了新形势下社会需要多元管理结构的建设要求。
　　但是，目前我国非政府组织发展还很不成熟。现面临着法律制度、组织特性、社会环境、自身建设发展等方面的诸多问题，这些都需要我国政府去考虑、去应对、去解决。
                                   
关键词：甘肃舟曲泥石流灾害 非政府组织 发展现状 困境
　　引言
2010年8月7日22点左右 ，甘肃甘南藏族自治州舟曲县泥石流冲进县城，并形成堰塞湖。以前舟曲山上多是郁郁葱葱的大树，很少发生泥石流，由于乱砍乱伐和毁林开荒之风的盛行，舟曲周围的山体几乎全变成了光秃秃的荒山，加上民用木材和倒卖盗用，全县森林面积每年以10万平方米的速度减少， 植被破坏严重，生态环境遭到超限度破坏，水土流失极为严重，又遇突如其来的强降雨，导致较严重的泥石流发生。舟曲特大山洪泥石流灾害造成1463人遇难，失踪302人，受伤住院人数72人。在这次残酷的灾害中除了抢险官兵战士、专业救助队伍、各级政府以外，有一支力量不容忽视，那就是非政府组织。从人数规模上来看，已知参与救援的国内和国际非政府组织超过了200家，在甘肃省委会登记的志愿者超过50万名，而实际上通过各种非政府渠道参与救援未被统计的人数则远远超过上述数据。从反应速度上来看，此次救灾中非政府组织反应相当迅捷，在一些方面还快于政府。得知此次重大灾害李连杰壹基金紧急向灾区拨款20万人民币帮助灾区采购急需的食品、饮用水和棉被等救灾物资。艺人周杰伦、韩庚也通过中国红基会向舟曲泥石流灾区分别捐赠了50万和10万元善款。在爱心捐赠者中，有的上小学的孩子以小队的名义捐款，有的家庭以全家名义捐款，还有年轻的父母在捐款人一栏里带上了尚未出世的孩子，除此之外，还有许许多多不留姓名的爱心人士，他们有的署名为“打工仔”，有的落款为“一名共产党员”，还有很多根本没有留下任何信息，但他们的爱心却都一样汇集了起来，并将全部流向舟曲灾区，用于当地的灾后重建工作。团购网站糯米网还开展了“甘肃加油”慈善义卖活动，承诺每成交一单，糯米网将通过中国红基会为甘肃舟曲灾区捐赠一元钱，最终募集善款5万余元。总而言之，在甘肃舟曲泥石流灾害后救援中非政府组织动员规模之大，响应速度之快，援助范围之广。让我们感受到非政府组织的潜在的强大力量。
上述情况中，我们看到是非政府组织不是说在泥石流灾难中突然出现的，而是在这之前其实已经经历了一个长期的发展过程。一场泥石流灾害把它们幕后推到了社会舞台的前端，也突显了其在当下中国现实环境中的生存状态。它们的性质如何？今后的发展状况怎样？面临着哪些困难？本文试图结合甘肃舟曲泥石流灾害事件对此作一粗浅梳理，以期能引起人们对这些问题的关注以及政府能这些问题引起关注和思考。
一、非政府组织的涵义
非政府组织，英文全称为“non-government organization”，缩写为“NGO”，最初是西方学者和法律文件中使用的概念。从词义上看出它可指个人和政府之间的所有所有组织，包括各类社会群体、事业单位及民办非企业等，是现代经济市场社会中最活跃、最重要的角色之一。
在这之后的十多年里，非政府组织本身的活动以及它们同联合国的关系都处在较低的水平，没有多少实质性的发展。一直到1968年，在联合国经社理事会通过的1296号决议中，规定了联合国同非政府组织关系的法律框架。该决议肯定了非政府组织的范畴，同时允许非政府组织在联合国经社理事会以及联合国体系中的其他机构中获得咨询地位。自此以后，非政府组织的活动被有意识地、越来越广泛地引入了联合国体系的运作。在联合国经社理事会中，专门设有一个非政府组织委员会，负责审核批准接纳非政府组织，认可它们在联合国的咨询地位和观察员身份。非政府组织委员会有权要求在经社理事会注册的非政府组织提交书面陈述。获得经社理事会中咨询地位的非政府组织，有权以咨询者和观察者的身份出席经社理事会议并参加联合国的各种会议，并有权在会上作口头发言和书面发言，它们还可以应经社理事会的请求提供各种形式的咨询。 非政府组织在现实当中还演绎出接近50种不同称谓，如第三部门、非营利组织、公民社会组织、独立部门、慈善部门、志愿者部门、免税部门、草根组织等等。我国根据特定目的形成的习惯代称是“民间组织”，虽然表称不一却实质类似或者相同。即，都是指那些独立于政府系统和市场系统之外的一类组织，这类组织的基本特点：第一是它们不代表政府或国家的立场，而是来自民间的诉求，即非政府性；第二是它们把提供公益和公共服务当作主要目标，而不以获取利润当作追求，即非营利性；第三是它们拥有自己的组织机制和管理机制和独立的经济来源，无论在政治上、管理上，还是在财政上，都在相当程度上独立于政府，即独立性；第四是它们的成员参加组织完全出自自愿而不是迫于无奈，即自愿性；此外，它们还有非政党性和非宗教性的特征，即它不以取得政权为主要目标，也不从事传教活动，因而政党组织和宗教组织，不属于非政府组织的范围。
经过20多年多的发展，现在各种非政府组织纷纷涌现。它作为一种特定的社会组织形态,本来是以克服“市场缺陷”和弥补自由竞争机制缺陷而产生的，非政府组织动员政府和各种社会力量对其所从事的公益事业的财力和道义上的支持，通过各种途径影响政府公职人员的决策意向和社会舆论。入20世纪80年代以后,非政府组织在世界范围发展很快,不论是在全球社会经济发展中,还是对全球事务的影响力,都上升到了一个新的水平。在一些场合,非政府组织已被列为与企业-市场体系和政府-国家体系并列的第三体系,即非政府组织体系。

二、非政府组织在中国发展概况
（一）我国非政府组织发展历程
我国非政府组织在20世纪80年代后得到蓬勃发展。并渐渐得到广泛关注。我国非政府组织在1998年底已达到87万个，涉及文化、艺术、体育、环保、教育、扶贫、社会福利等各个领域。特别是进入90年代，民间资本实力扩大的同时，这些组织从事不同的工作，在社会生活中的作用越来越大。它们往往发挥着政府和市场所没有或难以充分发挥的作用，推动了社会进步。激发了民间公共意识的觉醒，众多民间非政府组织开始成立。
改革开发以来，中国非政府组织的发展可划分为三个阶段：1978-1998年是组织创建时期；1998-2008年为行为活跃期；中国的发展呈良性态势；于政府的依赖或疏离为良性互动，于境外交流合作由被动变为主动；公民的社会参与由零星变为普遍；中国的非政府组织的法律环境由管制变为法制。
改革开发前中国内地实施计划经济、政社合一，非政府经济非常有限、种类非常单一。具有官方色彩浓厚，高度行政化。全国性社会团体的由新中国成立初的44个，发展到1965年不足一百个。地方性社会团体六千多个。到了1978-1998年是中国非政府组织的萌发时期。这一期间是中国改革开放的启动时期。非政府组织开始真正的成长发育历程。国内最有名的一些非政府组织就是在这一时期建立起来的。1981年，中国儿童基金会建立，这是中国第一个真正意义上的非政府组织。同年12月，中华全国台湾同胞联谊会成立。1982年5月，宋庆龄基金会成立。1983年11月中国残疾人基金会成立。1984年6月黄埔军校同学会成立，1985年爱德基金会成立。1988年1月美国福特基金会在北京设立办事处，成为第一个进驻中国的外国非政府组织。
历经了十年的文化大革命的浩劫，中国社会千仓百孔，各项事业百废待举，基金会作为一项特殊的非政府组织大受欢迎。1989年后中国国务院发布了社会团体登记条例。1993年中国国际民间组织合作促进会成立。1994年3月31日中国首家环保非政府组织，中国文化书院绿色文化分院在国家民政部正式注册。1995年联合国第四次世界妇女大会在北京召开。这对中国非政府的成长具有里程碑的意义。伴随着中国经济建设、政治建设、社会建设、文化建设的全面推进。从1995年起的十几年当中，我国民间组织基本保持了10%左右的年增长率。尤其是2001年起中国加入了WTO，使中国公民社会得以国际接轨。截至2005年3月底，全国共登记社会团体15.3万个，民办非企业单位13.7万个。截至2008年6月底，登记注册社会组织总量已经超过38.6万个，其中社会团体21.1万，民办非企业单位17.4万个，基金会超过一千四百个。在体制之外，还有更多的没有登记注册的、半公开的社会组织广泛存在，专家估计，全国大约有300万个非政府组织。 这些“法外”组织，大概包括了通过工商注册的非营利组织、单位挂靠社团、农村社区发展组织、农民经济合作组织、农村社区的其他公益或互助组织等，它们的详细数据因没有确切统计而无法获得，保守的估计大约有200万家左右。在此之外，根据民政部官员的说法，大概还有海外在华NGO组织2000家左右。这些海外组织从我国改革开放初期开始就陆续来到我国境内从事公益事业，在农业生产，改善基本生活条件，帮助农民创收，社区发展、医疗卫生、扶助贫困，环境资源保护，基础和职业教育、机构能力建设，实用技术培训、紧急救灾及灾后重建，妇女参与等方面做出了贡献。
（二）非政府组织在灾后救援阶段工作表现
甘肃舟曲泥石流灾难发生之后，全国各地的非政府组织（民间非政府组织）代表、志愿者在舟曲积极配合政府开展救灾。此次赈灾行动中比较突出的特点是行动快速、动作准确和开放资源平台。实践证明，这是社会组织参与大的灾难救助最为有效的做法。
我们对灾区的关注也可以通过捐款捐物来体现。（记得在东南亚海啸发生以后，从电视中看到灾后的景象我的第一个反应就是想去现场救灾。当然这是不太可能的。我没有这样的渠道。于是只能去慈善总会捐款，当时因为捐得比较早还颇费了一些周折。现在人们捐款方便多了。）许许多多心系灾区的人们都是通过这种方式表达自己对灾区人民的关切。而我们当时由于工作合作的关系得到了北京市民盟、民盟中央和四川省民盟的大力支持和直接帮助，使我们有机会在第一时间深入灾区一线采取行动，这是在民间组织中比较难得的。
　 “第一需要”，它意味着公益组织必须以突发灾难中受助群体的需要为最高目标，没有任何机构利益和个人利益可以凌驾于其之上。例如在第一线，我们通过与前来救灾的小型社会组织和志愿者进行面对面的沟通，我们将所拥有的社会资源与各种社会力量分享，更加有效地协调和组织了社会救援力量，避免了由无序导致的人力资源的浪费。正是由于我们强调没有任何机构利益和个人利益可以凌驾于受助群众的利益之上，所以才会以开放的态度最大限度地积极联合一切可以联合的力量、努力组织调动一切愿意参与救灾义举的社会资源，为社会提供开放共享的资源平台，实现灾后救助这一巨大社会需求与八方支援的资源供给的有效衔接。