论公共部门人力资源与建设服务型政府的关系

久爱奥鹏晓林

论公共部门人力资源与建设服务型政府的关系

    一、构建服务型政府是我国体制改革的必然选择
（一）构建服务型政府的背景
现阶段，政府在公共管理中的还存在着不少问题，行政效率较低、行政执法水平不高、官本位思想比较顽固、政府的职能越位、缺位和错位的现象还比较严重，这些问题严重地制约了政府职能的履行，不适应社会主义市场经济体制改革的要求，严重地影响了政府的公信力，正是在这样的背景下，构建服务型政府的需求，显得尤为迫切。在我国，服务型政府是在借鉴西方国家行政改革的经验的基础上，结合我国具体国情，着眼于全面建设小康社会的需要而提出的政府治理模式。服务型政府既是全新的政府治理模式，同时更是崭新的政府管理理念。
1、地方保护主义盛行，惠民政策不惠民
以春运票价为例，2008年，广东省政府有关部门宣布：广东公路的春运票价，在基准价的基础上可最高上浮30%，所谓“春运不涨价”指的是，在上浮30%的基础上不再上浮。而针对这种情况，有关部门负责人表示，平常时间公路客运票价一般均低于基准价，客运公司亏损严重。原来人们平时一直在享受优惠的“超低价”，春运提价只是将平时的“降价”提升到“正常价格”，“不属于涨价”。在实际操作中，春运涨价更不规矩、更混乱，票价上涨幅度很难在上浮55%、30%的限制点上剎住车。春运车票“恢复性上调”具有普遍性，并不只限于广东，有些地方甚至更严重。有些地方甚至在交通部发出“春运不涨价”的当天就“调价”了，与交通部“对着干”“顶风作案”的意味颇浓。当然，有关部门的说词无一不是“恢复原价，并非涨价”。
2、依法行政的统一性和透明度不高
近期，“政府还我土地、公理何在”等牌子、横幅满街挂，“深圳最牛钉子户”、“黄埔最牛钉子户”标语满天飞。自从重庆那个所谓的“史上最牛的钉子户”曝光后，全国各地城改运动中的拆迁纠纷也渐渐浮出水面。在中国的大多数拆迁运动中，由于政府部门往往选择站在能给市政建设带来政绩和效益的开发商一边，那些被强制拆迁的住户长期处于一种弱势地位。而其中个别不愿意拆迁的住户不仅被冠以“钉子户”之称，且在长期的纠纷过程中消耗了无数财力、精力却很难得到一个圆满答复，即使最后讨回了些许公道也是得不偿失。这是因为政府这个裁判员在预先审批和操作过程中，由于利益或其他因素的驱使偏袒其中一方而没有做到不偏不倚，从而导致了利益相关的双方——开发商和拆迁户的不平衡。
通过这些大大小小的拆迁纠纷，我们更希望不要再以假行政权力来博政绩或私利。
3、政府职能越位、缺位和错位现象严重
越位是指政府在社会经济事务中不仅是裁判员，也是运动员；缺位是指政府的公共服务功能没有很好的发挥，把有权有利的部分抓得很紧，而服务职能却注意得不够；错位是指政府的职能不仅涉及宏观调控，而且还包括企业内部事务，导致政企不分、影响行政效率和经济效益。从经济发展看，近期我国经济运行中出现的投资过度膨胀等顽症，都与现行政府行政管理体制密切相关，经济发展中长期存在的增长方式粗放和经济结构不合理，从根本上说也是由于政府行政管理体制改革滞后造成的，因此，着力推进政府行政管理体制改革，是解决中国经济发展中突出问题的治本之策；从社会发展看，不科学的政绩考核体系必然促使地方政府单纯追求GDP增长，忽视社会事业发展，弱化公共服务职能，带来经济发展与社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题，导致一些重大民生问题长期得不到解决，因此，着力推进政府行政管理体制改革，是解决错综复杂社会矛盾的重要条件；从市场经济体制的基本框架看，政府行政管理体制改革已滞后于企业制度和市场机制的创新，成为制约社会主义市场经济体制完善的主要矛盾，不改革，其他领域的改革难以深化，因此，着力推进政府行政管理体制改革，是完善社会主义市场经济体制的关键环节；从对外开放看，要在更加开放的条件下管理经济社会事务，最直接的挑战是对政府管理规则和管理能力的挑战，因此，着力推进政府行政管理体制改革，是提高对外开放水平的基本保障。
（二）构建服务型政府的必要性
建设服务型政府，是实践“三个代表”重要思想的重要体现；是参与全球经济竞争的客观需要；是社会主义市场经济发展的内在要求；是新形势下政府自身建设的客观需要；是人民群众的迫切愿望。
1、完善社会主义市场经济体制，要求建设服务型政府。
当前我国政府管理体制、管理方式、管理机制不适应社会主义市场经济发展的矛盾日益突出，各级政府管了许多不该管、管不了、又管不好的事情，而有些该管的事情却没有管或者没有管好。新的形势要求政府经济职能要从直接干预微观经济活动和直接投资管理项目向为市场主体服务和创造良好发展环境转变。把不该管且管不好的事情交给市场、企业、社会组织，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强企业和整个社会的活力与效率。同时，应该由政府办的事情，政府必须切实负起责任，不折不扣地办好。只有这样，完善社会主义市场经济体制，才能落到实处。
2、促进经济社会协调发展，要求建设服务型政府。
长期以来，我国经济社会发展“一条腿长、一条腿短”，教育、科技、文化、医疗卫生、社会保障、环境保护等公共事业的发展严重滞后于经济发展，社会结构如人口结构、就业结构、地区结构、城乡结构、阶层结构的调整落后于经济结构的调整，社会发展与经济发展很不协调。要逐步扭转城乡、区域发展差距扩大的趋势，建立基本覆盖城乡居民的社会保障体系，建立以基础教育、基本医疗、群众文化、公共基础设施为主要内容的基本公共服务体系等等，要求政府转变管理方式，加快政府管理创新，要求政府逐步从竞争性行业撤出资金，更加注重履行社会管理和公共服务职能，将公共资源注入公共产品和公共事业发展，为社会提供系统性、制度性、公平性、可持续性的公共服务。
3、深化行政管理体制改革，要求建设服务型政府。
建设服务型政府能够很好解决政府管理中为谁服务、谁来服务、服务什么、怎样服务等问题，因而是深化行政管理体制改革的关键环节。因为，服务型政府的根本指导思想是以人为本、执政为民，是为群众提供方便快捷优质服务，为企业发展创造良好环境，因而能够很好解决政府管理“为谁服务”的问题；服务型政府是由政府及其部门、事业单位、社会组织共同提供公共服务，这就很好地解决了“谁来服务”的问题；服务型政府提供了包括为实现公民合法权利、促进经济发展、推进社会进步而提供的服务，这就解决了“服务什么”的问题；服务型政府主张转变政府管理方式，建设法治政府、责任政府、阳光政府、电子政府和廉洁政府，其实质就是让服务更加到位，群众更加满意，这就很好地解决了“怎样服务”的问题。
4、全面提高对外开放水平，要求建设服务型政府。
全面开放的市场经济迫切要求树立市场竞争机制的主导地位，迫切要求政府改变原来依据所有制来确定投资审批、市场准入、贷款管理、社会管理的歧视性做法，对市场主体实行平等、无歧视的管理，迫切要求政府认真执行规则，诚实守信，更好地为市场主体提供有效的公共服务。建设服务型政府，有利于促进各级政府和有关部门自觉按照国际通行规则办事，提高我们社会制度的竞争力，增强政府的公信力；有利于在扩大开放的过程中不断提高增强防范各种外部冲击和风险的能力，切实维护国家经济安全。
5、经济全球化，要求建设服务型政府。
世界著名经济学家约翰•H.邓宁所言:“除非有天灾人祸,经济活动的全球化不可逆转。这是技术进步的结果,而技术进步的趋势不可逆转。”世界贸易组织总干事鲁杰罗也指出:“阻止全球化无异于想阻止地球自转。”正是为了顺应世界全球化的趋势,我国加入了WTO。加入WTO以后,我国政府必须在其框架下运作,这是促使我国政府职能转变的国际条件,这就意味着,我国政府职能的价值定位与选择不可能偏离世界公共行政发展的基本趋势。从这个意义上看,首先是政府“入世”,即政府的职能与国际接轨。另外,作为一个先决条件,加入WTO的所有成员都必须是市场经济体制。WTO框架下的政府职能,实际上就是市场经济体制下的政府职能。因此,必须转变我国在计划经济体制下所形成的政府职能。对此,不管是西方学者提出的“掌舵”与“划桨”分离,还是中国学者提出的“建灯塔不置渔船”都是强调了:不是政府需要干什么,而是社会需要政府干什么,政府应该起到它应有的“掌舵”与“灯塔”的领航与服务功能。
二、公共部门人力资源管理对构建服务型政府的阻力及机遇
公共部门人力资源管理制度是国家政治体制的重要组成部分，公共部门做为党的路线、政策的落实者、执行者，这就决定了了公共部门的人力资源管理的理念和方式，直接关系到工作公共部门的工作效率、服务水平。一个良性的人事行政管理制度安排是国家政权稳固的支柱，它能够获得人民的支持和拥戴。反之，不良的政府人事管理制度，不仅能够腐败整个政府，导致其丧失公众基础，而且会影响到整个社会的人才发展机制，阻碍社会的发展。
任何一个国家政权的建立和维护，都必面获得和拥有一批它所需要的人才，这正是中国古人的经验之谈：“为政之要，惟在得人，人在政举，人去政息。”人是立业之本，国家政权只有人才，才能稳固和发展。这表明了人力资源在一个政府管理制度中的重要。
（一）公共部门人力资源的现状和基本任务。
我国正处在全面建设小康社会的关键时期，也是社会结构转型的深刻变革时期，包括党政机关、社会团体、国有企事业单位内的公共部门体制改革正在继续深入，值得研究的问题很多。简要列举如下：
    深化事业单位人事制度改革，寻求社会化、专业化的发展道路，将传统的事业单位管理体制束缚的人力资源的活力释放出来；非政府组织的人力资源开发，发挥非政府组织在参与公共服务、社会管理中的积极作用；坚持执政党的干部路线和用人标准，探索党管干部原则与公共人力资源法律规范的整合协调机制，将执政党的干部人事政策进一步法制化；规范和引导地方政府的人才政策博弈，积极、稳妥、合理地调整地区之间公共人力资源的流动与配置，改善中西部地区由于公共人力资源匮乏导致的公共管理与公共服务功能薄弱问题；发挥公共人力资源开发和使用的市场机制作用，运用市场功能实现公共人力资源的开发、流动和配置，如聘用制工资待遇的市场定价与合同谈判；加强公共人力资源（包括进、用、留、出等环节）职务管理的运行机制研究，转变用人机制上的封闭、保守和僵化的状态；将预防、教育与惩治相结合，建设公职人员反腐倡廉的长效机制；围绕公职人员的基本义务和权利，探索公职人员的责任追究机制与权益保护机制；推进公共人力资源的职业化和职业发展，使公共部门的从业人员在谋求公共利益和维护自身合法权益方面形成动态平衡关系。
建设服务型政府的基本任务是：建立适合我国国情、惠及全民、公平公正、水平适度、可持续发展的政府公共服务体系。工作重点是：提高政府为经济社会又好又快发展服务的能力，全面履行经济调节、市场监督、社会管理、公共服务等职能。公共部门的人力资源是公共部门发展的第一资源，政府的各项政策、制度需要公共部门工作人员去落实、执行，工作人员能否做到人尽其才，直接关系到政府整体服务体系的效率。科学的、可持续的人力资源规划，能够满足不同环境、不同工作需要的政府服务总体战略的要求，促进政府人力资源管理工作更加有序、科学、准确的开展，提高政府人力资源管理的利用效率，保证政府运用结构科学合理的服务体系去实现政府的工作目标，提高政府工作人员在工作的积极性与创造性，使其与政府工作目标一致。因此，通过科学的、可持续的公共部门人力资源规划，做到公共部门人力资源结构优化，人尽其才，对于建设服务性政府有着重要意义。
（二）人力资源管理对构建服务型政府的困难
1、传统的人事管理观念对构建服务型政府的阻力。
“官本位”意识是封建社会遗留下来的一种陈腐意识，是一种保守、封闭、落后的观念，是与“民本位”根本对立的价值取向。我国虽然铲除了“官本位”滋生和发展的政治、经济、社会基础，消除了制度上的根源，但由于各种原因它仍然顽固地影响着领导干部的思维与行为。在“官本位”意识的支配下，有些领导干部自认高明，漠视人民群众的利益，完全颠倒了“公仆”与“主人”的位置，有的甚至以权谋私、腐化堕落，走到了人民的对立面。显然，“官本位”意识与社会主义政治文明建设是格格不入的。要顺利推进我国社会主义政治文明建设，就必须彻底破除“官本位”意识。
改革开放以来，干部领导职务终身制的废除、干部人事制度的改革等等，都是对“官本位”观念和体制的一种冲击。但是，“官本位”意识作为一种根深蒂固的社会意识仍然存在，官本位现象在实际社会生活中还比较普遍，它仍然影响着领导干部及广大群众的思维与行为，还在社会、国家机关、执政党内部广泛地存在着，从而严重地阻碍了政治文明建设的顺利进行，妨碍了民主政治的正常发展。“官本位”意识在实际生活中的主要突出表现就是等级特权。由于等级特权现象的蔓延，严重地破坏着现代民主政治体制，使党的民主集中制原则难以得到贯彻执行。目前，在一些单位的领导班子内，领导者可以把个人的权力凌驾于组织的集体权力之上，甚至不需集体研究就可以个人决定重大问题。这种政治上的个人集权，必然强化本来已经存在的“官本位”意识；而“官本位”意识又会进一步加固等级特权的地位，形成了一种恶性循环。
　　 “官本位”者的思想观念与行为习惯同当前我国所进行的各项改革是格格不入的。一是“官本位”者以“官位”为重，以事业为轻。他们将“官位”看得比自己的生命还重，对于他们来说，“官位”是他们的命根子，为了保位晋级，他们会绞尽脑汁，常常将“事业”的发展作为筹码，搞形式主义，搞短期行为。
2、不完善公务员制度将构建服务型政府拖后腿
中国从1984年开始全面改革国家干部人事管理制度，建立起正常的干部退休、退职制度。在1984年到1993年的10个年头中，中国公务员制度的探索与确立经历了不少风风雨雨。直到2006年1月1日，我国正式开始实施《公务员法》，这标志着我国公共部门人力资源建设又步入了一个新的历史发展阶段。《公务员法》内容涵盖了公务员管理的各个方面，其中的任用制度在人力资源规划中属于人员的选拔、录用、补充计划范畴，是政府工作人员系统的门户，认真落实《公务员法》，不但政府机关能吸引优秀专业技术人才，而且还能保证在人才的录用等方面，确保人才的素质和质量。
长期以来，公共人力资源的研究限于人事行政和公务员制度方面，政府的行为方式以行政手段为主，政府的权力运行方向总是自上而下、由里而外的，即政府通过发号施令，制定、实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。而且政府依据自己对社会需求的主观把握和预测判断，组织和管理社会生产，并且作为唯一主体向公众提供公共品。而服务型政府的行政理念要求政府改变对民众的认识，减少政府对民众生活的直接干预，主要通过合作、协商、伙伴关系、确立共同的目标等方式来提供公共服务。与市场经济相适应的服务型政府既不是传统的划桨者，也不应是新公共管理理论倡导的掌舵者，而是与市场组织、民间组织平等的公共治理主体。政府存在的终极目的是实现社会的公平正义，公共管理者首先是公民，又受雇于公民代表公共利益，执行和管理公共事务。他们既作为公民的一部分，又是公民与公共部门之间联系的主要桥梁。作为代表性公民，公共管理者对社会公正负有责任，必须寻找治理国家和遵守法律的合法个人权威和制度权威。