我国公务员绩效评估中的困境及其对策研究

久爱奥鹏晓林

我国公务员绩效评估中的困境及其对策研究

一、中外公务员绩效管理理论研究及实践述评
(一)西方国家公务员绩效管理的理论研究和实践
西方国家公务员绩效管理制度的发展历史相对较长，其评价理念、方法和技术相对比较成熟。早在20世纪70年代，英国首先进行了现代政府行政改革，建立了比较完整的公务员绩效管理制度。随后，很多西方国家建立起对政府公务员绩效管理机制，用于组织优化和公共部门人事改革等，在提高公共产品和服务质量、改善政府形象、推动政府建设等方面发挥了重要的作用。当时，对评估内容的选择，普遍来自于人员自身的品质、性格特征等主体因素，如忠诚、勤奋、判断力、分析力与人共事能力和创造能力等。20世纪80年代，开始倾向于把过程管理放在优先位置考虑，而绩效管理的实施则常常作为一种结构性或技术性手段。由于绩效的主体是管理者和劳动者，绩效的结果与个人的态度、能力、知识、经验、激励、行为、组织文化、外部顾客以及工作环境等有紧密关系，个人绩效逐步与组织绩效进行整合，在吸收功绩评议、目标管理、绩效评估等管理理论的基础上开始发展成了一种提高组织绩效的手段。西方国家对于绩效管理的研究盛于上世纪90年代，在理论研究和管理实践中，存在着把绩效管理看成是管理个人绩效的一种体系，而更多把绩效管理看成是一套以个人为核心的参与管理方式，其目标在于加强个别个体绩效对组织绩效的积极作用，“主张广泛采用私营部门成功的管理方法和手段，重视人力资源管理”。近年来，开始走向综合化的绩效管理。其理论和实践成果主要体现在各种管理内容和评估方法的不断创新上。西方国家公务员绩效管理的研究主要围绕以下几个方面进行。
在绩效内涵和业绩评价方面，伯纳丁认为，绩效是最终行为的结果，是行为过程的产出；坎贝尔认为绩效是个人在完成工作过程中表现的一系列行为特征；伯曼和摩托瓦罗则提出周边绩效的观点，认为绩效是与工作结果相关的任务绩效和周边绩效构成的二维融合模式。美国学者史密斯•穆飞认为“绩效评估是组织对雇员的价值秩序的决定”。郎格斯那认为，“绩效评估是基于事实，有组织地、客观地评估组织内每个人的特性、资格、习惯和态度的相对价值，确定其能力、业务状态和工作适用性的过程”。有的学者认为，“绩效评估是对雇员与职务有关的业绩、能力、业务状态、性格、业务适用性等诸方面进行的评定与记录的过程”。
在公务员绩效管理过程方面，理查德•威廉姆斯在《绩效管理》一书中，把政府绩效评估系统分成了三个部分：指导、计划、管理、支持，即对政府雇员的绩效进行监督和管理，提供反馈和支持，帮助他们排除阻碍绩效目标完成的障碍；考查、评估，即对政府雇员的绩效进行考核和评估；发展、奖励，即针对考核结果，给员工进行相应的奖励、培训和安置。安斯沃思和史密斯认为，员工绩效管理是一个三步骤循环，即绩效计划；绩效沟通；绩效评估。奎因则认为绩效管理是计划、管理和评估三个步骤组成的循环。海斯勒总结了绩效管理过程的四个要素：指导、加强、控制和奖励。施奈尔则提出了五个要素：计划、管理、考查、奖励和发展。
在公务员绩效管理发展方面，新西兰的乔纳森•博斯顿认为美国的政府绩效运动应该强调的是管理而不是政策，从利用投入控制转向依靠可量化的产出测量和绩效目标，仿效私营部门的管理做法：如开发公司的计划及绩效协议，采用与绩效相联系的薪酬制度，运用绩效结果决定雇员的升降以及强调减少成本、提高效率等。帕特里夏•格里尔认为应适应社会之变革，重点从政策转向管理，更加注重绩效评估的量化方法与效率标准。德国学者格林通过研究美国的政府绩效，也认为应根据政治环境的变化，推行绩效管理，对官员明确绩效责任，并对绩效进行稽核。
总之，西方国家公务员绩效管理的理论研究和实践发展，经历了一个从注重个人业绩评价到注重绩效管理过程的转变，其主要内容也由与个人素质和能力直接相关的态度、知识、品质、性格等主体因素转变到更加关注个人的工作结果、产出和责任等方面，从静态的个人业绩评价转变到动态的绩效管理过程，更加注重绩效管理的步骤和绩效改进以及各种影响因素。
(二)我国公务员绩效管理的理论研究和实践
近年来，随着绩效管理的大力推行，我国在借鉴国外公务员制度改革发展成果和私营企业人事管理经验的基础上，进行了多方面的制度创新，也取得了一些积极成果。国内学界在对西方有关理论和实务经验的引进和综合评价方面，作了大量的工作，但更多地是就公务员绩效管理过程的某些方面分析其对于我国借鉴意义，而结合我国公共部门的特点进行独立创新的成果偏少。作为政府管理研究的一个重要课题，国内学界对公务员绩效管理的理论基础、评估体系、实践模式与实施方案等有了初步的研究，但相关研究成果大多停留描述我国公务员绩效管理的现状等方面。当前国内研究存在的问题大体是：对公务员绩效管理实践经验总结的成果较多，对绩效管理理论原创的成果较少；对以往研究综述反映较少，相对自成体系的成果较多，研究的继承性不强，如对公务员绩效管理的理念理解存在较大分歧，对绩效评价体系的结构要素尚未形成统一的认识；绩效管理理论研究与实践相脱节，落后于实践的发展。随着国内各类组织管理实践的不断发展，以及为了应对激烈的市场竞争的需要，亟需对绩效管理在兼收并蓄的基础上，进行理论和实践方面突破创新。
二、公务员绩效考核的主要特征
与企业等私人部门的员工绩效考核相比，公务员绩效考核具有如下四大特征：
（一）考核的法定性。指对公务员的考核须以国家公务员管理的相关法律、法规为依据，由法定考核主体依法定程序进行考核。《国家公务员暂行条例》第五章专门对公务员考核的主体、内容、方式、程序等做了详细的规定。例如，第二十三条规定了实施考核的主体，“国家行政机关在年度考核时设立非常设性的考核委员会或者考核小组，在部门负责人的领导下负责国家公务员年度考核工作。”再如，第二十四条对考核程序做了规定，“年度考核先由个人总结，再由主管领导人员在听取群众意见的基础上写出评语、提出考核等次的意见，经考核委员会或者考核小组审核后，由部门负责人确定考核等次。”
（二）考核标准的多样性。私营部门的绩效考核通常将效率、效益作为衡量员工工作业绩的主要标准，但这一原则在行政部门的公务员绩效考核中则行不通，也是不适当的。因为公共管理和服务的宗旨与私营组织的目标有着本质的不同。私营部门的目标是追求经济利益，公共部门的宗旨是维护公共秩序，促进公共福利，其绩效往往承担着政治统治、经济效益、社会公正、道德教化等多重责任，也导致了公务员绩效考核标准的多样性。人们往往不能简单就行政效率和成本一收益比率来判断公务员的绩效，通常的做法是根据考核对象的工作内容各有侧重，从政治效果、经济效果、社会效果等多角度进行综合衡量，以保障效率、效能、公平的有机统一。
（三）考核过程的社会参与性。公共部门并非一个可以脱离公众而存在的封闭系统，它与公众有着天然的密切联系，并时刻保持着与公众之间的互动。现代政治文明日益将公众参与公共政治生活提到了新的高度，故公务员的绩效考核不能回避公众的参与。也就是要通过制度设计保障社会各界参与公务员绩效考核评价，实现公众的监督权。这种参与不仅体现了现代政治民主化理念，引导公务员由对领导负责转向对社会负责，对公众负责。同时也促使考核走向更加公开、公平的有效机制。
（四）考核的公开性。虽然公务员绩效考核仅仅是行政机关内部管理行为，但政府行为的公共性以及透明政府的理念推动了考核向社会大众的公开化。作为私营组织的绩效考核则完全没有这样的义务。
三、我国公务员绩效评估面临的困境
公务员绩效评估是一个世界性的难题,是“最复杂且最令人头疼的行政事务”。我国公务员的绩效评估同样存在诸多的问题和缺陷。
(一)绩效指标效度较低。公务员绩效评估指标的设计是否科学合理,直接关系到评估的准确性和有效性。一般来说, 合适的评估指标应该是基于工作分析之上的[1];不同部门的不同类别、不同层次的公务员应制定不同的评估指标体系。我国现行的公务员考核制度中规定的“德、能、勤、绩、廉”五项标准只是原则性的规定,绩效评估标准过于笼统,评估内容大体相同,部门之间、被评估者之间缺乏可比性,评估者无所适从。很多机构都没有工作说明书,没有进行过工作分析,在这种情况下,某一特定职位所要求的职责和权利没有完全理清,这就使指标提取的科学性上打了折扣,随意性增大,效度得不到保证。
(二)绩效评估方式陈旧、单一。一是领导考核与群众考核相分离。要么是领导一个人说了算,根本不考虑群众的评论,要么采取极端民主化的做法,把决定权全部交给群众,最终流于形式。二是定性有余,定量不足。我国公务员考核虽然明确强调采取定性与定量相结合的原则,但在实际的考核中,往往忽视定量测评,这就造成了考核既缺乏科学性,又难以避免随意性和片面性。三是注重年度考核,忽视平时考核。目前我国仍缺乏一套系统且实用的平时考核办法, 而且有些部门根本就没有平时考核办法,仅凭领导主观下结论。[2]
(三)评估人的非专业化和评估过程的形式化。公务员绩效评估是一种专业性较强的管理活动,要求管理者具有相关的专业知识与专业技能,特别要具备开发绩效管理系统的专业技能,只有设计出科学合理的评估程序才能保证评估结果的公正性和可信度。我国现行公务员评估方式一般是采用自上而下的评估模式,这一过程并没有进行评估人与被评估人之间的有效沟通,被评估人仅仅作为一个被动的客体接受评估主体的单向评价。这种单向的评估模式不但容易造成对评估结果的误解和分歧, 而且也容易导致评估的不公正和腐败的滋生。另一方面,我国现行公务员评估主体一般由部门负责人、本部门人事等有关单位负责人和公务员代表三方组成。而现实 中很多从事政府人事工作的人员也缺乏相关的专业知识与技能。所以,评估程序很难做到科学化、合理化、规范化, 存在很大的随意性,甚至完全流于形式。
(四)绩效管理功能严重缺失。主要表现为: 第一,绩效结果的反馈不足。在对公务员反馈评估结果时,有的政府部门只反映考核等次,有的只反映领导的评语,根本不考虑被评估人的反应,有的甚至不反馈。第二,绩效评估结果的使用不当。公务员的评估结果与其他管理活动关联不大,公务员职位升降、待遇优劣的相关因素往往是制度以外的,而作为制度内因素的绩效评估却被其他“潜规则”所淹没。第三,绩效评估工具未能得到充分利用。公务员所在组织并不能运用绩效评估这一有效工具找出公务员绩效中存在的问题,不能针对公务员绩效中的不足制定合理的绩效改进方案,不能考虑利用绩效评估工具为公务员的职业发展提供依据。