我国公共部门人力资源现状、成因与对策

久爱奥鹏晓林

我国公共部门人力资源现状、成因与对策
一、绪论
（一）选题背景
人力资源在经济和社会发展总体发展战略的地位、作用越来越重要。公共部门的人力资源开发与一个国家、一个地区的人力资源开发一样，都必须对历史背景、经济状况和人力资源现状进行了解，探究未来的变化趋势，分析优势、劣势和未来的机遇，提出相应目标和对策措施。对公共部门人力资源培养、成长和使用的规律进行新的探索，改革科教体制、用人制度、分配制度，实现公共管理的全面创新，既有利于公共部门的自身持续、稳定发展，又有利于公共部门人力资源能力建设的整体推进。
　　最近几年，公共部门人力资源管理研究在我国正在形成高潮。因为近年来党中央提出执政党的执政能力建设、全面建设小康社会、实现科学发展观、构建和谐社会等重要战略，需要一大批公共部门人才参与实施，努力奋斗；党风廉政建设和反腐败斗争的任务十分艰巨，需要探索在市场经济新形势下的公共部门人力资源队伍的约束激励机制；在人员数量上远高于公务员队伍而且性质和功能都更为复杂的事业单位需要深化改革，原来按照准公务员体制管理的事业单位数千万人员的分流、安置和使用，直接影响到事业单位改革的成败；国有企业的人力资源管理还带有浓厚的“准公务员制"的管理模式，国企的管理者还有着国家干部身份，劳动人事工资制度的改革还需要进一步深化；在我国长期面临宏观就业压力和公共部门人员地位和待遇相当优越的客观情况下，人们进入公共部门就业的愿望非常强烈，如何保证公共部门人力资源素质，实现平等、竞争、择优的就业政策也就非常重要。所以研究我国公共部门人力资源管理问题是十分必要的。
（二）研究途径与方法
本文将采用理论与实践相结合的研究方法，利用人力资本理论、相关管理学、经济学和组织行为学的研究成果，结合我国公共部门的人力资源管理现状，对我国公共部门人力资源管理领域存在的问题进行分析阐述，提出一些可行的具体对策。
本论文在大量收集现有资料和吸收己有研究成果的同时，以人力资源管理理论为核心，同时借用了相关管理学、经济学和组织行为学的研究成果.在论文的研究过程中，将定性研究与定量研究相结合，对我国公共部门的人力资源管理的现状、存在的问题进行深入剖析，并在此基础上提出了应采取的具体的措施。
本论文主要采用了文献法与调查法相结合的方法。在研究过程中，本人阅读了大量文献资料，还结合实际对我国部分公共部门的现状做了一定程度的考察和分析，通过文献法与调查法使结论尽可能切合实际.另外，本论文结合国外企业的一些经验，对我国公共部门的现实起一定的参考作用.最后本论文还运用归纳总结法提出了公共部门人力资源管理的具体对策。
二、公共部门人力资源概念阐述
（一）公共部门人力资源的涵义
公共部门人力资源是指政府职能部门所管辖的工作人员的总和，包括纯粹公共部门即政府组织工作人员和准公共部门即第三部门工作人员的总和。具有以下含义：
1．公共部门人力资源是公共部门实现其职能的首要前提。没有一定人力资源做支持，政府组织就不能实现其政治、经济和社会管理职能；没有一定人力资源的大力支持，公共部门也就不会实现为社会提供准公共服务和准公共物品。
2．公共部门人力资源主要包括纯粹公共部门即政府组织的人力资源和准公共部门即第三部门的人力资源。
3．有量的要求和质的要求，是量与质的有机结合。对政府来说，必须在量上保持有充足的公务员队伍，才能够满足统一增长的管理公共事务的需求，在质上保证有高素质的公务员队伍，才能更好的履行管理公共事务的职能。拥有一支高素质、充足的工作人员队伍，对于第三部门同样重要，是其完成职责必备条件。
4．公共部门人力资源有现实的公共部门人力资源和潜在的公共部门人力资源之分。前者指正在公共部门任职的工作人员总和；后者指处于储备状态，正在培养成长，将来可能进入公共部门工作人员的总和。
（二）公共部门人力资源的理论基础
1.公共选择理论
公共选择理论是一种介于经济学和政治学之间的新兴交叉学科，它是运用经济学的分析方法来研究政治决策机制如何运作的理论。公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。在经济市场上活动的主体是消费者(需求者)和厂商(供给者)，在政治市场上活动的主体是选民、利益集团(需求者)和政治家、官员(供给者)。在经济市场上，人们通过货币选票来选择能给其带来最大满足的私人物品；在政治市场上，人们通过政治选票来选择能给其带来最大利益的政治家、政策法案和法律制度。前一类行为是经济决策，后一类行为是政治决策，个人在社会活动中主要是做出这两类决策。该理论进一步认为，在经济市场和政治市场上活动的是同一个人，没有理由认为同一个人在两个不同的市场上会根据两种完全不同的行为动机进行活动，即在经济市场上追求自身利益的最大化，而在政治市场上则是利他主义的，自觉追求公共利益的最大化；同一个人在两种场合受不同的动机支配并追求不同的目标，是不可理解的，在逻辑上是自相矛盾的：这种政治经济截然对立的“善恶二元论"是不能成立的。公共选择理论试图把人的行为的两个方面重新纳入一个统一的分析框架或理论模式，用经济学的方法和基本假设来统一分析人的行为的这两个方面，从而拆除传统的西方经济学在经济学和政治学这两个学科之间竖起的隔墙，创立使二者融为一体的新政治经济学体系。
尽管我国与西方资本主义国家的政治制度不同，财政决策和运行的政治环境不同，但从公共决策体制来看，也有相似之处，即都属于代议制民主决策体制。因此，以西方代议制民主决策体制为研究对象的公共选择理论是可以并能够为我国财政决策机制的改革和完善提供借鉴的，它的一些分析思路和结论也为我们研究财政制度和决策管理问题提供了有益的启示。
(1)公共选择理论中的“经济人”假设，为我们的财政决策机制设计提供了富有启发性的思路。政治市场中的“经济人”一假设在西方学者中也是有争议的。但从应用角度看，这一假设也许是最接近实际的假设，便于人们以此为依据制定出有效率的制度和政策。这一假设的引伸含义是，若要政治决策能符合公共利益最大化要求，就必须建立起一套能约束和监督决策者的有效机制，否则，决策就可能偏离公共利益的轨道。我国的社会实践也证明，仅靠当事人的思想觉悟和道德约束，是难以形成理想的财政决策和有效的财政运行的。
(2)公共选择理论揭示了“偏好显示机制”在公共决策中的重要性，这对我们完善这一机制，实现有效的财政决策具有一定的借鉴意义。我们的政府是代表人民利益的，财政决策应当体现人民的意愿和要求，要做到这一点，仅凭决策者的良好愿望和优良素质是不够的，还必须有一套把人民的利益和要求由下而上及时传达的机制，即公民的偏好显示机制。只有充分了解人民的偏好，重大决策让群众知情，让群众讨论和参与，我们的决策才会符合人民的利益和要求。当前，亟待解决的是财政信息的透明度问题，要尽快建立规范、及时、准确的财政信息发布制度。在此基础上，建立和完善有保障的、通畅的公民财政偏好显示机制，以保证财政决策的科学性和民主性。
（3）公共选择理论对政治决策程序和规则的研究，对我国完善财政决策程序和规则有重要借鉴价值。决策的结果取决于决策程序和规则。从一定意义上说，在决策中，程序和规则更重要。我国以往的财政决策实践中，在一定程度上存在重结果，轻程序；重人的素质，忽视规则的作用问题。在财政立法中则表现为，重实体法，轻程序法。举例来说，我国的国家预算决策程序和运作程序都存在不科学、不规范的问题，预算的编制、审批、执行、调整到最后的决算，人为的、主观的因素都还太多，制约了预算绩效的提高。这种现象若要改观，就必须加强对科学的财政决策程序和规则的研究。
（4）公共选择理论中的“特殊利益集团"理论，对于我们分析我国一些经济和财政现象，并制定相应的财政对策提供了一个有益的视角。市场经济是一个利益和决策分散化的经济，因此在我国也是存在利益集团的。如行业利益集团、地区利益集团、生产者利益集团、消费者利益集团等。在一些地方盛行的地方保护主义就是以行政区划为单位的地区利益集团行动的结果。又如我国的农民利益集团问题，该集团由于人数众多，组织松散，难以形成有力的“特殊利益集团"，从而对公共决策的影响力较小，其利益常受到侵害，各种负担沉重。再如我国的垄断行业价格(注意：是公共定价)过高问题迟迟难以解决，等等。公共选择理论都可给出一些令人信服的解释，这对我们提出和制定有关对策无疑是有助益的。
2.管理主义
管理主义是20世纪70年代后在特定背景下发展起来并产生广泛影响的政府治理理论以及运动。它为政府管理与改革以及公共行政研究提供了不同的视野。
从理论和实务两个方面来看，公共行政中的管理主义包括以下几个方面的基本主张：第一，公共行政研究的焦点在于结果而非运作的过程；第二，为了实际结果，公共行政应妥善运用各种市场竞争机制，以提供更佳的产品或服务，同时在市场机制下，政府各机关一方面应如同企业般从供给者与需求的互动过程中取得经费，另一方面也要与其它组织进行竞争：第三，配合市场导向和市场机制的运作，公共行政也应强调顾客导向(Customer Driven)的观念；第四，政府应该扮演“导航者”的角色，政府的主要职责应定位于确保各项公共服务与公共财货均可被顺利提供，但却不必要自己动手处理；第五，政府应推动法规松绑的工作，今日的公共管理应改变过去唯法则是向的观念，更重视市场竞争、顾客需求以及成果的达成；第六，公共部门的工作人员应授予权能(Empowered)以充分发挥创意并投入工作；第七，公共行政的文化应尽可能朝弹性的、创新的、问题解决、具有企业家精神的方向发展。
三、我国公共部门人力资源的现状、问题及原因分析
（一）我国公共部门人力资源的现状
　　改革开放以来，根据当前经济体制改革、政治体制改革的实际要求，党中央对干部队伍提出了“革命化、年轻化、知识化、专业化”的选用人的基本方针和“任人唯贤、德才兼备”的用人原则，对原有的干部人事制度进行改革，废除了领导职务终身制，建立了干部离退休制度、干部选举任用制度和领导职务任期制度，下放了干部制度管理权限，改变了干部管理上高度集中的做法等，使干部人事制度管理工作的思想观念和方式方法都发生了本质上的变化，推进了干部工作的科学化、民主化、制度化。
　　从2006年1月1日《公务员法》正式开始实施起，我国公共部门人力资源建设开拓了一个新的历史发展阶段。
首先，公共部门人力资源开发和管理更加规范化、法制化。继《公务员暂行条例》颁布后，陆续制定出台了多个相配套的暂行规定、实施办法及政策规定，基本形成以《条例》为主体的一个法律法规体系。2005年4月，第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《中华人民共和国公务员法》，其内容包括对公务员管理的各个问题，形成了考试录用、竞争上岗、考核等成体系的制度，同时不断探索科学的干部综合考核评价体系，形成正确完整的用人导向，实现人员管理的有章可循、有法可依。
其次，随着结构的逐步优化，公共部门人力资源整体素质的提高。我国政府高度重视人力资源的培训，以促进新招录人员适应岗位为目的的上岗培训、以新晋升人员适应新岗位为目的的晋升培训、以学习新业务与新技能为目的的更新知识培训和专门业务培训工作等正常开展，出国(境)培训、学历培训等不断加强，从而使公务员队伍的知识结构发生了较大变化。据有关部门统计，公共部门大专以上在职人员比例由2003年的32．1%上升至2009年年底的85.7%。 法律、科技、现代行政管理、市场经济等知识得到补充和完善，依法行政、调查研究、创新能力等方面都得到了一定提高。