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关于农村土地整合乡镇府调查职能的调查报告

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发表于 2011-9-8 13:18:39 | 显示全部楼层 |阅读模式
谋学网
一、基本情况综述
车赶乡位于临县钟张公路沿线,耕地34200亩,人口15000余人,辖区内村委会成员全部由选举产生。作为临县的东南门户、重要的综合居住区域,车赶乡在县委、县政府出台的一系列政策文件推动下,进一步提高和丰富了本区管理的发展。随着对农村管理的要求提高,农村管理工作还存在着影响农村发展、村民生活水平问,这些问题的解决,关系着农村管理水平的提高与和谐社会的构建,为此,几年来我对车赶乡管理工作进行了实地调查,对在管理工作中存在的一些问题进行了分析、思考。并对土地整合工作尚无周密统一的法律法规依据,各地执行标准很难统一,主要是以当地基层政府为依托主体,因地制宜,组织整合规划,制定相关的政策措施及办法。运行模式一般为“规划论证、宣传摸底、意向调查、制定方案、组织实施等环节”,期间,乡镇政府的作用可以概括为“保障与推动”,凸显单方主观意愿和引导作用,主要采取的运作方式为“宅基地换楼房、土地换保障”,先期工作尤为困难,真正的决定性力量依然在广大的农民手中。
(一)调查的目的或主旨
随着经济社会不断发展,城市近郊的可利用土地短缺问题已经成为持续快速发展的制约瓶颈,而土地整合的主要功能除了改善农民居住生活环境,同时能够改变农村宅基地占有大量土地的状况,整理流转出可利用的建设用地和工业用地,以此加快经济社会的发展速度与质量。推进土地整合工作,关键在于乡镇政府职能定位是否合理,职能履行是否到位,因此,在全面取消农业税与建设新农村的历史条件下,新一轮乡镇政府职能改进与完善,既具有紧迫性,又具有艰巨性、复杂性和长期性,是一项复杂的系统工程。本选题依据调查过程中获取的资料信息,旨在摸索如何紧紧围绕乡镇政府职能转变这个核心,努力构建服务型乡镇政府,切实发挥政府在土地整合工作中的职能作用。
(二)调查过程及采用的调查方法
1.自2009年7月伊始,通过直接参与车赶乡土地整合工作,在整个的宣传调研、政策制定等过程中,收集有关资料,总结有价值的经验做法,摸索保持土地整合工作持续推进的有效途径,并深入了解和比对政府在其中所发挥的作用。
2.利用深入农户开展工作的机会,实地了解农民对土地整合工作以及基层政府职能发挥的认知与诉求,归纳分析政府职能方向。
3.与车赶乡周边区域基层政府进行交流,互通信息,以提高调查结论的科学全面性,进而形成确切的观点和方向,促进乡镇政府职能的高效运行。
二、调查情况分析
(一)调查的结果和相关数据
车赶乡以及周边区域的土地整合已经全面展开,对土地整合有了更为理性深刻的认同。《车赶乡土地整合、房屋拆迁安置补偿实施意见》、《车赶乡土地整合指导意见》等一系列政策规范和实施办法已经制定完善,为土地整合工作奠定了基础性执行依据。而整合村《放弃土地承包经营权和宅基地使用权协议》的签字率均已达到95%的最低要求,则标志着绝大多数农民基本完成了意识转变的过程。
在已展开的土地整合中,涉及23个自然村、4000余户、1.5余农民,工程浩大,社会影响高,牵扯利益群体范围广,操作及其困难。政府职能在宣传发动、民意调查、政策制定完善、情况摸底、招商引资以及推动执行等环节上发挥了极为关键的核心作用,车赶乡人民政府对土地整合一期工作实施边摸索、边推进的策略,采取“人海战术”,组织政府工作人员、村两委班子、村民代表成员,深入农民家中开展工作,从宣传开始,一直到拆迁还迁,事无巨细、周密部署、精心落实,取得了超预期成果,并在不断摸索中逐步形成了一套既定成型的运行模式。
(二)对调查结果的分析
1.农村土地整合的必然性
(1)受新农村建设的驱动
土地整合的提出,是社会主义新农村建设的必然要求。当前,新农村建设作为今后国家重大发展战略之一,明确提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求,扎实稳步推进新农村建设,认真开展农村土地整合,强调城乡统筹发展,是坚持科学发展观、树立以人为本的思想、构建和谐社会的重要途径。
与此同时,党中央国务院针对当前土地调控中存在的建设用地总量增长过快,低成本工业用地过度扩张,违法违规用地、滥占耕地屡禁不止的现象,下发了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(以下简称《通知》)。《通知》中提出地方各级人民政府要将新增建设用地控制指标(包括占用农用地和未利用地)纳入土地利用年度计划,规定了土地利用计划及责任目标考核依据,实际用地超过计划的,扣减下一年度相应的计划指标。同时,明令禁止擅自将农用地转为建设用地,禁止通过“以租代征”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设,擅自扩大建设用地规模。由以上土地调控政策可知,改变城镇建设用地粗放的状况,不断提高土地利用效率,促进城镇由外延扩展向外延扩展与内涵挖潜相结合的方向发展,是今后新农村建设的必然选择。
(2)是土地集约利用的客观要求
土地的集约利用是提高土地利效率的基本方式,在我国耕地面积不足且不断减少的情况下,土地的集约利用就更为重要。然而目前我国农村的土地使用现状却非常不利于土地的集约利用,迫切需要进行土地的整合。以车赶乡为例,该乡有15个行政村,总人口1.5万人。大部分村落规模很小,用地浪费比较严重,基础设施和公共服务设施不完善,影响了土地的集约利用,只有通过有效的村庄迁并与土地整合,才能合理配置公共资源,改善农村生态环境,提高农民生活质量,发展农村经济、促进城镇化,缩小城乡差距;只有通过减少农村居民点用地与相应增加城镇建设用地的“此消彼长”相挂钩的方式,才能缓解用地矛盾,实现耕地占补平衡。推进村庄土地整合,实现土地向规模经营集中,工业向园区集中,农民居住向中心村和城镇集中,既是优化农村土地资源配置的重要措施,也是推进村庄集约建设的重要途径。
2.农村土地整合具有广泛深远的意义
土地整合是加快社会主义新农村建设步伐,推进城乡一体化进程,全面建设小康社会的需要,是加快城镇建设,发展园区经济,富裕村民的重要载体和有效途径。是惠及每一位村民,从根本上解决民计民生问题的难得历史性机遇。按照北闸口总体发展规划,到2020年,全镇将建成一个中心城区、一个北义中心村和三个工业(物流)园区。届时,将有1万余户村民迁入楼房,园区占地面积将达5000亩,可入驻企业200余家,可解决就业2万余人,彻底改善村(居)民的居住环境和生活质量,实现农村发展、农民增收、富民强镇的发展目标。综合的讲,土地整合的意义主要体现在五个有利于:
(1)有利于优化土地资源配置
农村宅基地面广量大,是一笔巨大的土地资源。目前,全市农村平均人口1107人,人均建设用地256平方米,这既是一种资源又是一种潜在的优势。从近年来全市开展的宅基地整理来看,不仅使荒废的老基地得到复耕,增加耕地面积,而且增加了建设用地,缓解建设用地紧张矛盾。
(2)有利于促进新农村建设
村庄整合的目的是推进农民建房集聚、基础设施集聚,公共服务集聚。从车赶乡北义中心示范村建设的实践来看,通过几年的努力,已建成一个布局合理、设施配套、村庄绿化、环境优美、交通便捷的示范新村,初现了农村新社区形象,使农民感受到了城市社区的环境和服务,过上了与城里人一样的生活,深受农民拥护。因此,农村土地整合为新农村建设创造条件,新村建设为村庄整合提供载体,互为动力,相互促进。推行农村土地整合是有效改变农村宅基地散乱,有新房无新村,公建设施不配套的重要途径。
(3)有利于推进农村城镇化
实施村庄整合、建设农村新社区是统筹城乡发展、推进城乡一体化的重要举措。然而,由于农村社会事业、基础设施、环境面貌等建设滞后,吸收城市辐射的能力还相当脆弱。通过村庄整合,促进城乡资源互动,城市拉动农村,把分散居住的农民集聚起来,有利于提高农民的生活质量。
(4)有利于改变农民建房观念
现行农村宅基地属于不同的集体所有,农民只有使用权没有处置权,这是致使农民建房分散的主要成因。对此,要积极探索村庄整合的政策机制、利益机制和市场机制,充分调动农民的主动性、积极性,促进宅基地的优化配置,稳步推进村庄整合。一方面加速农民建房集聚,从政策上机制上鼓励农民建房集聚,加快新农村建设步伐,节约使用土地。另一方面通过引导,促使农民转变居住观念,树立起集聚建居新理念。
(5)有利于促进招商引资
目前,车赶乡发展正值滨海新区开发开放,津南区“东进、西连、南生态、北提升”发展战略和“9341”奋斗目标的难得历史性机遇,积极整合土地资源,美化生活环境,提升城镇形象,可以为经济发展提供充足的建设载体,为招商引资营造良好的发展氛围,使车赶乡将成为投资者广泛关注的开放沃土。
3.农村土地整合中乡镇政府职能履行
当前的土地整合工作尚无完善健全的法律依据,最早的土地整合雏形,是由政府指导,各村自行组织推动的模式,由于村民对村领导集体普遍缺乏信任,以及村委会制定部署策略的能力有限等原因,导致这种简单模式迅速失败。自此,乡镇一级政府便调整思路,直接承担起了土地整合工作全过程的操作。在这个过程中,政府职能的作用尤为关键,是推进土地整合稳定、有序、高效开展的核心力量,其主要职责任务体现在4个方面,现以车赶乡为例,进行具体阐述。
(1)土地整合的规划安排
车赶乡为加强土地整合组织领导工作,成立了车赶乡土地整合工作领导小组。按照车赶乡总体规划要求,结合各村实际情况,领导小组确定了土地整合的范围和时间,按计划分阶段组织实施。领导小组还分设了组织宣传发动组、村级集体经济组织成员资格认定组、还迁房规划建设组、资产处置管理组、社会保障组、动迁组、征收土地组、企业安置组、财务管理组、失地农民就业培训组、档案管理组和监察组共12个小组,明确了土地整合的责任分工,为做好土地整合工作的宣传发动、安置动迁、土地征收等相关事宜,维护社会稳定,确保土地整合工作有效推进,提供了组织保证。
(2)土地整合规划的宣传发动
土地整合领导小组中的组织宣传发动组,是该镇土地整合组织宣传、发动群众的主要力量,主要职责是组织发动,入户宣传政策,组织、指导、监督履行土地整合的民主决策程序。
通过切实有效的方式,广泛、深入、细致地做好广大村民的思想教育和宣传引导工作,确保政策宣传到位、具体问题解释到位、各项安置补偿政策落实到位,使广大村民真正理解、真心拥护土地整合工作,为土地整合顺利推进奠定坚实的群众基础。
(3)土地整合计划的组织实施
车赶乡以市、区九次党代会精神和科学发展观为指导,以区、镇2006-2020年总体规划为发展建设依据,以镇中心城区、中心村、工业和物流园区建设为重点,按照车赶乡总体规划要求,结合各村实际情况,分三个阶段组织实施土地整合;根据各村土地、宅基地、人口等基本情况,对符合总体发展规划和土地利用规划的村,村民放弃土地承包经营权及一切与土地有关的权利,镇政府受区土地整理中心委托,将全部土地包征。土地补偿费用于农民失地保险、拆迁安置补偿等;对不符合总体发展规划和土地利用规划的村,村民放弃土地承包经营权,土地由村委会委托镇政府统一管理经营,村民用宅基地换楼房,享受土地分红和社会保障政策。
(4)土地整合的监督
为更好地维护国家、集体利益和群众的合法权益,实现对土地整合的有效监督,该镇根据市、区相关文件精神制定了《车赶乡土地整合廉政建设有关规定》,对一些可预见的违法违纪行为作出了明确的处理规定,其中包括通报批评、纪律处分以及移送司法机关处理等手段。同时,在土地整合工作领导小组机构中,专门设置了监察组,由组织纪检工作负责人担任组长,专门负责相关人员的教育培训,对土地整合的各项工作,监察组成员定期和不定期的进行监督检查,为确保土地整合工作公开、透明、干净运行发挥了重要作用,对预防经济和职务犯罪也具有一定的防范作用。
上述措施较好的保障了土地整合监督工作顺利而有效的进行,维护了广大村民的合法权益,强化了地方政府本着公平、公正、公开原则开展工作的正确理念。
4.农村土地整合中乡镇政府职能履行方面存在的不足
(1)规划设计科学性差
规划是新农村建设的龙头。当前,车赶乡土地整合规划建设还存在很多问题,主要表现为:村镇建设基本处于无序状态,缺乏规划的指导,基础设施建设滞后,农民生活环境较差;建筑设计不合理,建筑质量较差,环境污染严重,公共卫生条件差,土地浪费严重等,“新房子,烂村庄”现象十分明显。
例如,在宅基地建设上,宅基地规划滞后,在一定程度上导致农村住宅建设用地规模失控。宅基地建设只有数字规划,没有落实到具体的点和面上,缺乏村镇建设规划、村庄布局规划和控制性详细规划,规划滞后,规划的引导作用与控制力度不够,未能合理确定农村居民点的数量、布局和用地规模,从而在一定程度上阻碍了城镇化及居民小区、中心村的建设,导致农村住宅建设用地规模在一定程度上的失控。
(2)宣传不到位、方式单一
能否得到村民的理解与支持,是土地整合工作能否顺利展开的重要前提。在实际的工作中,宣传小组一些工作人员,暴露出对土地整合政策学得不深、不透,知识面不宽,缺乏创新意识的现象。
宣传教育在形式上仍然是靠传统的发材料、入户宣传;在内容上都是原文照套上级的统一计划和安排,不能做到因地、因人制宜,有的放矢,使不同地方、不同文化素质、不同需求的农民接受着千篇一律的政策宣传内容;在宣讲整合优惠政策时,难以做到深入浅出、形象生动,农民听起来枯燥无味,不足以使村民完全理解土地整合对改善其自身生活的作用,并不能完全提高村民参与整合的热情和积极性,政府把大量时间浪费在说服群众上,影响了整合工作高效有序的实施。
(3)实施缺乏协调性、资金短缺
车赶乡19个村落间的条件差异比较大,在土地整合实施过程中,政府对不同村子间的自然条件和经济状况分析把握还不到位,针对不同情况的相应政策制定相对滞后,没有做到分类指导,未能达到所有村民的满意。比如,在整合程序上有这样两条规定,“土地整合村举行全民表决(表决率达95%以上)”、“村民选房及签订拆迁安置补偿协议(签定协议率达95%以上)”,政府虽然举行了全民表决,争取到了大部分人的同意,但仍有5%的村民没有通过表决。这就表明政府制定的一些优惠补偿措施,并没有满足一些特殊群体的利益要求,在这种情况下进行土地整合,也就损害了一部分人的利益,从而在一定程度上降低了村民参与整合的主动性,也阻碍了整合实施的效率。
自从我国实施农村税费改革以来,国家减免农业税,对农民采取一系列的优惠政策,提高了农民生产生活的积极性,但在一定程度上加重了乡镇政府的财政负担。车赶乡由于资金短缺,土地整合一些优惠奖励措施难以落实,村民利益得不到保障,整合的难度进一步加大。
(4)监督机制不健全
目前,我国农村普遍存在着村级监督机构不健全,监督主体定位不准确,监督对象的范围界定不规范,监督机制停留在纸上等现象。
车赶乡虽然制定了《土地整合廉政建设有关规定》,对一些可预见的非法违纪行为制定了明确的处理办法,但这只是停留在纸上的监督,缺乏具体的举措,其时效性难以保证。例如,在项目承包上,随意性较大,容易引发村组干部吃“回扣”问题。土地整合后,经营性承包和工程建设项目普遍增多,而这些项目的承包大都随行就市,标准定多少、包给谁、合同怎么签和怎么兑现等往往由村组干部拍板,少数村组干部便可从中渔利。而且,财务管理隐蔽性较大,容易引发村组干部贪污腐败的问题。
监督机制的不健全,致使土地整合中有些镇村干部贪污腐败现象时有发生,处理问题滞后,影响了政府的形象,也伤害了村民的利益。
三、调查的最终结论
通过土地整合,可加快实施新农村建设和城乡一体化建设的进程,不断推进车赶乡中心城区和北义中心村建设,促进乡镇园区工业经济快速发展;通过土地整合,彻底解决改善全体村民居住环境和住房条件,提高全村民生活质量和程度;解决安排好村民社会老动保障和养老保险机制。实施土地整合是从根本上解决农业、农村、农民的发展和生存问题,是发展镇、村工业经济、富裕农民难得的发展机遇,是一项涉及千家万户的民心工程。
建设小城镇是农村城市化的发展方向。在小城镇的建设中,特别是在当前的土地整合工作中,由于尚无统一协调的法律规范保障,乡镇政府职能是目前推进土地整合的核心手段,起到至关重要的作用。因此,加快传统的乡镇管理体制,合理确定乡镇政府在小城镇建设中的职能作用,有利于乡镇政府承担起小城镇建设的责任,避免体制上、管理上的许多问题。
四、相关的意见或建议
(一)充分酝酿,认真筹划
搞好农村土地整合的前提,必须有一个合法、合理和可持续发展的村庄规划指导,统筹好来自各政府部门的公共资金,解决当前农村公共服务设施严重短缺的问题,保护农民的生态环境和人文环境。如果规划上不符合实际,不尊重农民的意愿,就可能导致投入了大量的资金,付出了巨大努力,却没有实现预期的目的,甚至会引起群众的抵触。
在具体的工作中,应该主要抓住三个环节的工作:一是抓规划调研。要组织镇村两级干部分片包干,进村入户,切实掌握好农村资源、人口、产业、经济和社会各项事业发展情况,真正摸清底子,客观分析优劣势,为下一步详细规划打好基础。二是扎实抓好规划制定。按照“生产发展,生活富裕,乡风文明,村容整洁,管理民主”的要求及“规划先行、分类指导、试点示范、基础突破”的思路,加强对规划人员进行培训,精心制定好土地整合建设规划。在规划和建设上量力而行,杜绝“大拆大建”,突出农民的主导地位,不增加农民负担。三是抓好规划的落实。规划是蓝图,要靠全体干部、群众一任接着一任干,一任干给一任看,切实抓好规划龙头。群众是土地整合的主体,要组织群众、发动群众、引导群众,坚持一个规划管到底,一个目标干到底,避免盲目建设。总之,只有坚持规划先行,以规划引导发展,土地整合才能健康有序地推进。
(二)广泛宣传,积极发动
一方面,土地整合领导小组,特别是领导干部,要提高对农村开展土地整合宣传教育重大意义的认识,将这项工作摆上重要议事日程,并继续通过举办培训班、学习班、讲座、参观学习等多种形式来提高村庄土地整合人员对政策的理解和认识,使他们尽快了解和掌握市、区、镇的有关政策、标准和要求,并贯彻到农村土地整合的实际工作中。
另一方面,整合宣传力量,加大农村土地整合的宣传报道力度。要针对农民文化偏低的特点,在宣传形式上紧紧结合广大农民群众的文化需求和思维习惯,选择农民群众最喜爱、最容易接受的宣传方式。充分利用电视、报刊、网络、专题报告会等方式,宣传报道整合的作用、意义,优惠奖励政策以及整合成功的案例。作好农民的引导工作,让农民从“土地纷争”和“土地致富”的思想中解放出来,尤其是失地后得到资金补偿的农民,下一步做什么?怎么做?是确实需要政府给予扶持和引导,同时,让他们学习别人致富的先进经验和理念,加入到市场经营贸易和产品加工生产以及三产业发展的队伍中来。
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