中外公务员制度的比较分析

久爱奥鹏晓林

中外公务员制度的比较分析
      

一、公务员及公务员制度概述
　　　公务员是代表国家从事社会公共事务管理、行使国家权力、履行国家公务的人员。公务员制度是指现代国家对公务员实行科学挂历而建立的一套法规和制度体系，是国家为实现其政治和行政目的而建立的制度。
（一）中外公务员的涵义及范围
　　　1.公务员的涵义
     “公务员”一词，是从外文“civilservant” 或者 “civilservice” 翻译过来的。英文原意是“文职服务员”、“文职仆人”，有人直译为“女王的仆人”，有人意译为“文官”，有人译为“公务员”，也有人译为“文职公务员”。美国称为“政府雇员”；日本在第二次世界大战前称“文官”，战后改称为“公务员”；法国直称为“公务员”；联邦德国称为“联邦公务员”或者“联邦官员”。
在我国，1993年10月实施《国家公务员暂行条例》，国家公务员概念正式形成。2005年4月通过的《中华人民共和国公务员法》第2条规定“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、有国家财政担负工资福利的工作人员。”我国公务员具体包括以下机关的工作人员：中国共产党各级机关的工作人员、各级人大机关的工作人员、各级国家行政机关的工作人员、政协机关的工作人员、审判机关的工作人员、检察机关的工作人员、民主党派机关的工作人员、部分社会团体机关的工作人员，但上述部分社会团体中的工勤人员不属于公务员。
2.公务员的范围
在中国，公务员的范围分为以下4类：领导职务的公务员和非领导职务的公务员；综合管理类、专业技术类、行政执法类和其他类公务员；选任制、委任制、聘任制和考任制的公务员；职务类公务员和业务类公务员。
在外国，公务员的范围大致分为以下3类。大范围，这种划分把国家从中央到地方政府机关的公职人员、各级立法机关、审判机关、检查机关、国立学校及医院、事业等部门的所有正式工作人员统称为公务员。法国、日本等国家的公务员范围基本属于这种类型。中范围：这种划分只把国家政府机关中的所有工作人员统称为公务员，公务员中不包括立法机关和审判机关的文职人员及军事人员。美国和德国的公务员范围基本属于这种类型。小范围：这种划分把通过公开考试，择优录取，在政府机关长期任职的文职人员才称为公务员，公务员不包括由选举和政治任命产生的总理、大臣、政务次官和国有企业、事业单位的工作人员，也不包括司法人员和军职人员。英国和英联邦国家的公务员范围基本属于这种类型。
（二）中外公务员制度的涵义及特征
公务员制度，作为与现代经济、政治和社会管理发展相适应而形成的政府人事管理制度，在西方发达资本主义国家得到很快的传播和推广。所谓公务员制度，亦成为文官制度，就是指通过制度法律和规章，依法对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员进行科学管理的一种人事制度。
我国公务员制度的建立始于1993年8月，国务院颁布了《国家公务员暂行条例》，在国家行政机关建立和推行公务员制度。其后，又相继出台了与之相配套的相关法规以及实施细则。经过十多年的探索与实践，初步实现了由传统的人事制度向现代化公务员制度的转变，建立了国家公务员制度的基本框架，形成了以《条例》为主导，由近40个单项法规和实施细则为配套的公务员管理法规体系。其特点在于体现分类管理的原则、具有科学的激励竞争机制、具有正常的新陈代谢机制、具有勤政廉政的保障机制和具有健全的法律法规体系。
英国公务员制度的建立，对世界其他各国，特别是西方国家产生了很大的影响。英国的文官制度起源于政务官和事务官的分离，英国政府颁布的两个枢密院宣告了文官制度的建立。美国文官制度是在英国文官制度的基础上，经过多次调整、改革而逐步建立和完善起来的。克服管理制度中的腐败现象是美国建立文官制度的直接起因，《彭德尔顿法》奠定了美国文官制度的基础。德国是世界上较早实行公务员制度的国家。早在1700年就在军队中采用竞争考试方法任用军事法官。德国文官制度在18世纪就形成了比较完备的制度。19世纪中叶，德国工业经济迅速发展，政府职能扩大，1879年，德国政府通过立法，规定了行政人员的考试标准。1918年8月修订魏玛宪法，规定：“官吏为全国之公仆，不是一党一派之佣役”。同时，在考试任用公务员制度的基础上，又进一步把政府类公务员和事务类公务员区别开来，从而确定了德国公务员制度。法国公务员制度，从开始建立到形成现代意义上的公务员制度，经历了一个曲折的发展过程。从整体上看，由于法国政局长期动荡，封建复辟与资产阶级的反复辟斗争非常激烈，官吏任用形成了“恩赐制”与“分肥制”的交替，官场迎利舞弊和任人唯亲很严重，中下级公务员对此强烈不满并进行了长期斗争，直到1946年10月，国民议会才讨论通过了《公务员总章程》，使之有了一个比较完整而系统的公务员制度。在日本，近代官僚制度始于明治维新。二战前日本的官僚制度实际上是日本天皇独裁专制的统治工具。“二战”日本失败后，社会混乱，经济崩溃，在国内外、特别是美国占领军的压力和要求下，按照政府管理必须遵循民主和效率的原则，提出了改革日本公务员制度的7项具体原则，在1947年10月公布实行《日本国家公务员法》，该法规定了日本国家公务员制度的各项基本准则。
（三）中外公务员制度的指导原则
公开、公平、公正和法制原则，是中外公务员共有的4项原则。
政务公开是一个国家政治制度民主化的重要标志；公开范围的程度，则是一个国家政治民主化程度高低的重要标志，公开原则。公开原则是现代各国公务员制度最基本的指导原则。主要包括：录用公开、晋升公开。公平原则主要体现在录用机会均等、晋升机会均等、享受的待遇均等、比例公平和比较公平。各国公务员制度的公正原则，具体表现为公务员制度运作过程的公正，包括：过程的规格性、过程的中正性、过程的充分性、过程的透明性和过程结果的公认性。各国公务员制度公正原则的主要实现途径：通过公开竞争实现公正、通过客观考核实现公正和通过补救措施实现公正。法制原则主要体现在国家依法对公务员进行管理、
公务员依法享有权利和履行义务、国家公务员必须依法行政和依法监督。
中国是一个社会主义国家，与西方资本主义国家有着质的不同。公务员制度作为国家政治制度的一个组成部分，必然取决和服务于国家的根本社会制度。中国公务员特有的指导原则体现在四项基本原则、党管干部原则、民主参与原则和德才兼备原则。
外国公务员制度特有的指导原则体现在政治中立原则、两官分途原则和分权制衡原则。政治中立原则主要包括公务员不能参加和支持党派活动，不能参加和支持反对政府的活动，不能参加政治性竞选活动。因为受到主权在民、政治与行政分离理论的影响；为适应两党或多党轮流执政这种政党体制运作的需要。“两官”是指政务官和业务官（或称事务官）。分权制衡，即以权力制约权利，是西方资产阶级国家政权实现形式的重要指导原则，也是公务员制度的基本知道原则。受分权原则的理论影响，反映在西方公务员制度中主要有三种形式：纵向分权、横向分权和三权制衡。

二、中外公务员制度形成的背景比较分析
　　　外国国家公务员制度，是资本主义政治、经济和文化发展的产物。我国公务员制度是我国在改革开放以来经济体制发生深刻变化，迫切要求深化改革行政管理体制的背景下推行的，是改革向纵深发展的内在要求。
（一）        外国公务员制度形成的背景分析
　　　一种制度的建立总是以某种思想文化的酝酿和认同为基础的。西方文官制度的产生有其深厚的民族思想文化渊源，17至18世纪资产阶级革命时期形成的如社会契约理论、主权在民理论、代议民主理论、权力制衡理论等，资产阶级提出的自由、平等、主权思想和功利主义原则思想，为西方文官制度的产生创造了思想条件，是西方国家用以指导建立资产阶级国家政权和公务员制度的理论基础。
经济关系运动的必然结果是使作为政治体制一部分的公务员制度适应经济关系的需求而变化。18、19世纪，西方工业革命兴起，为公务员制度的产生提供了经济基础。19世纪四五十年代，英国完成了工业革命，由于机器化大生产的发展和城市人口急剧增加，社会经济迅速发展，新兴工业资产阶级迫切要求变革当时的官吏制度，迫切要求英国社会组织机构，包括政府管理组织从传统的小生产组织向现代化大生产组织转变，要求政府改革管理体制，增强管理权限，转变管理方式，提供管理技术水平。迫切需要一个既节省开支，又很高效率的廉价政府来保护和发展经济。
西方随着资本主义政党政治和选举制度的发展，导致政府职位的激烈竞争，大选后上台的政党大批更换政府各种人员，极大的影响了政府工作的连续性和稳定性，导致腐败发生。出于稳定政局、发展经济的迫切需求，愈要求从事专门事务的官员职业固定，而不随着政党的进退而变动不羁。在这种背景下，西方主要资本主义国家在19世纪中叶纷纷建立起自己的公务员制度。可见，西方文官制度是资产阶级政治关系、阶级结构变化的历史必然产物，是适应资产阶级管理国家和社会公共事务的时代需要产生和发展起来的，是资产阶级革命新官僚吏治的重大成果。
（二）        中国公务员制度形成的背景分析
　　　中国古代官员制度源远流长，从隋唐开始实行科举制，并经过不断实践和完善，在对官吏的考试、考核、晋升、奖惩和退休等方面有一套比较完整的办法。对世界公务员制度的形成产生了重要影响。因此，西方学者普遍认为，中国是文官制度的创始国。但当我们试图将优良的传统、可贵的经验整合成一套体系完整、更能与改革开放的实际进程相一致的制度结构时，我们恰恰缺少一个以立法为基础的人事制度框架。所以，当我们睁眼看世界时，发现一个已形成100多年、并为当代大部分国家使用的、在许多方面反映人事管理，特别是现代人事管理共同规律的制度框架时，大胆地引进，并批判性地进行改造、利用，就应是顺理成章的事了，但实际做出这一选择是不容易的。引进、改造、消化是一个艰巨的工程，这点可从公务员法规拟制过程的漫长、艰苦中看出。
1982年、1983年，中央和地方国家机关先后进行了机构改革，并按照干部"四化"的方针，调整了各级领导班子，建立了老干部的离休、退休制度，开始逐渐废除实际上长期存在的领导职务终身制。与此同时，许多地区和部门在干部的录用、考核、交流、培训等方面也进行了一系列的改革探索。但是，所有这些改革都处于试验性阶段。从整体角度来看，一些单项制度的改革往往因为缺少全局的配合而难以真正发挥作用。党中央在1984年提出要制定《国家机关工作人员法》，后认为国家机关工作人员范围太广，决定改名为《国家行政机关工作人员条例》，后又进一步更名为《国家公务员暂行条例》。1988年3月，为进一步加强政府人事工作，更好地推行公务员制度，中央决定成立国家人事部。人事部的成立标志着国家公务员制度开始向实施阶段过渡。人事部从1989年起即开始组织公务员制度的试点工作，首先在国务院的六个部门即审计署、海关总署、国家统计局、国家环保局、国家税务局、国家建材局进行了部门性试点。1990年，又在哈尔滨市和深圳市进行了地区性的试点。在此期间，《国家公务员暂行条例》草案中的一些单项制度，如考试录用制度、亲属回避制度、人事考核制度、人员培训制度等也在全国范围内试行并取得了明显的效果。在此基础上，1993年8月14日，国务院总理李鹏正式签署颁发了《国家公务员暂行条例》，于1993年10月1日正式推行公务员制度。至此，在党中央和国务院的领导下，一个符合中国国情的、具有中国特色的社会主义国家的公务员制度诞生。