城乡义务教育均衡发展的转移支付研究

久爱奥鹏晓林

城乡义务教育均衡发展的转移支付研究
      ——以南宁市兴宁区为例
一、        引言
2000年中国政府宣布已经基本普及了九年义务教育，到2004年，全国实现“两基”的地区人口覆盖率达93. 696，小学学龄儿童入学率达到98. 95%，己经基本解决了所有人“有学上”的问题。[1]但是有一个事实不容回避，即义务教育资源在城乡之间、区域之间的分布表现出明显的不均衡，身处不同的地区、城乡学校的学生所享受的教育资源差距过大，并且这种差距至今没有缩小的迹象，至少没有明显缩小的趋势，这一现象己经引起了广泛的社会关注。
2005年南宁市区划调整后，原岂宁县三个乡镇38所农村中小学并入兴宁区，使兴宁区从一个以城市学校为主的城区变成了以农村学校为主的城区，农村学校数占学校总数的75. 9%，农村学校学生数占学生总数的60. 4%。这种情况在南宁市其它的城区也如此，这时候的南宁市不再仅仅是市区了，还包括了乡镇也即是在本研究中所界定的农村。本研究所选取的研究对象兴宁区正是一个覆盖市区和农村典型的城区，由于历史的现实，城市与农村义务教育的发展上存在着巨大的落差，如何达到均衡发展的目标，正是这些城区所面临的重大问题。对于此类问题尽管国家出台一些相关政策，但从对相关研究资料分析表明，现有的政策和措施尚不能有效地解决这个问题。本研究的目的就是在以往研究成果的基础上，结合兴宁区的实际情况从经济学、社会学和管理学的视角，去分析城区在城乡实现义务教育均衡发展的过程存在哪些问题，可以采取哪些措施去解决这些问题。尽管由于本人能力和资源的制约，所研究的方法、深度和效果上有限，但也是对这一重大问题的研究进行一些探索和尝试，为解决问题添砖加瓦。
二、概念的界定
(一)教育均衡方面的概念
1.义务教育均衡发展
从法律层面的理解:义务教育均衡发展指的是在一个区域内政府提供在义务教育阶段发展所需要的硬件投入(校舍、设施、办学经费……)方面，实现国家(含地区)内投入的相对均衡，并在此基础上实现办学条件的均衡化，在城乡之间、地区之间初步实现居民之间义务教育权利平等、公民发展权力起点公平。[3]
从经济学层面的理解:义务教育均衡发展是指“在平等原则的支配下，教育机构、适龄儿童与少年在教育活动中平等待遇的实现(包括建立和完善确保其实际操作的教育政策和法律制度)，其最根本的要求就是在正常的教育群体之间平等地分配教育资源和份额，达到教育需求与教育供给的相对平衡，并最终落实在人民对教育资源的支配和使用上”。
2.“城乡”的界定
教育的统计资料大多将“城乡”分为“城市”、“县镇”和“农村”三类。考虑到县镇所属学校对辖区内乃至周边地区的农业户籍人口也是开放的，以及县一级是高中阶段教育的整体学区，本文所言“城乡”中的“乡”包括县镇和乡村两个部分，指乡镇及以下的整个农村地区，而“城”则是指城市本身及其城区。
3.城乡义务教育均衡发展
在对义务教育均衡发展的定义理解和对城乡界定的基础上，确定本论文所指的城乡义务教育均衡发展是指在一个区域内政府提供在义务教育阶段发展所需要的硬件投入(校舍、设施、办学经费……)方面，实现城乡间投入的相对均衡，并在此基础上实现办学条件的均衡化，在城市和农村之间初步实现居民之间义务教育权利的平等、公民发展权力的起点公平。其核心是追求城乡之间教育资源配置的公平性、合理性，教育资源的配置是最基础的。
(二)财政转移支付方面的概念
1.财政转移支付
财政转移支付是指政府或企业的一种不以取得商品和劳务作为补偿的支出，转移支付分为政府的转移支付和企业的转移支付。政府的财政转移支付是指中央政府为实现某一目的，将其部分财政资金单方面无偿地转让给地方政府发生的支出，也有地方政府通过中央政府向其他地方横向转移支付。政府的财政转移支付款项主要来源于国家税收，是收入再分配的一种形式。某些转移支付具有调节总需求与部供给的关系和稳定社会经济的作用。 [3]
2.义务教育财政转移支付
义务教育财政转移支付是指上级政府根据下级政府在其管理所辖地区内提供义务教育时所产生的财政缺口，对下级政府给予的用于义务教育发展的财政补贴.
三、理论基础
通过对相关资料的搜索与筛选，发现无论是对教育均衡的研究还是对财政转移支付制度的研究，成果甚多，而以城乡义务教育发展为背景，进行财政分析且通过量化的方法专门研究如何充分地发挥财政支付作用的研究不多，下面将所搜集到的文献资料进行一个简单的梳理。
(一)义务教育均衡发展内涵的梳理
教育的均衡发展成为国家发展的重大命题，对于“均衡发展”的理解引起广大学者的关注和兴趣，在对“均衡发展”内涵的研究上提出了很多的观点。
1.概念的理解
瞿博从“均衡”的词源出发对其作了界定，教育均衡发展是人们相对于目前现实存在的教育需求与供给不均衡而提出的教育发展的美好理想。于建福从法律的角度提出了教育均衡发展概念，是指通过法律法规确保给公民或未来公民以同等的受教育的权利和义务，通过政策制定与调整及资源调配而提供相对均等的教育机会和条件，以客观公正的态度和科学有效的方法实现教育效果和成功机会的相对均衡。
2.内涵的理解
田芬在博士论文中，对均衡的内涵进行分析，均衡描述的是一种和谐的比例关系。杨昌江认为教育均衡发展，在我国是一个新的概念，它既是一种全新的教育思想，一种期望达到的教育发展的新境界，也是指导教育改革发展创新的一种全新的、科学的教育发展观。谢泽源，王小清指出义务教育均衡发展主要应关注办学条件的标准化问题。
(二)城乡义务教育均衡发展的现状
由于经济发展水平的不同，我国义务教育财力资源配置上存在着结构性偏差，突出表现在城市与农村之间。[4]
1.义务教育生均教育经费的城乡差异分析
马佳宏在研究中发现，从全国总体上看，以2001-2003年的数据为证，我国普通小学和初中的生均教育经费城乡差异明显，小学生均教育经费城乡差异的缩小趋势不稳定，偏差较大，全国普通初中生均教育经费的城乡差异整体上也呈缩小趋势，但缩小的幅度不是很大，且缩小趋势很不稳定。栗玉香通过对《中国教育经费统计年鉴(1999-2004年)))的分析，也得出了相似的结论。朱迎春、周志刚指出义务教育阶段教育投入城乡分配极不均衡，农村中小学教育投入只分别占到总投入的30. 06%和60. 36%，生均经费的比较更反映出城乡差距的显著，农村的中小学生均教育经费远远低于全国平均水平。
2.义务教育生均预算内教育经费的城乡差异分析
在生均预算内教育经费的比较上，结果与生均教育经费差不多，总体上呈缩小趋势，但这种缩小趋势比较缓慢，且不稳定。
3.生均预算内公用经费配置的城乡偏差
义务教育生均预算内公用经费配置的城乡偏差也就是指政府对农村中小学生均公用经费的投入与城市中小学的差异。这一指标最能反映城乡之间教育财力的配置差异问题。因为计算的口径越小、越精确，反映的问题也就越明显。马佳宏(2006)的调查显示政府对农村普通小学生与城市普通小学生均公用经费投入的差异尽管在减小，但还是存在很明显差距。
(三)促进城乡义务教育均衡发展的对策
缩小城乡教育差距不仅是处于弱势地位的农村人的追求，也应该是全体国民义不容辞的社会责任，它需要在公共政策和社会政策领域作出全面而深刻的调整。
1.在义务教育投入的立法方面
有的学者建议制定《义务教育投入法》，根据不同地区的经济发展水平制定义务教育投入的地区标准和全国任何地区必须达到的最低标准，对不能达到标准的地方政府以及克扣、挪用、拼占、拖欠义务教育经费的行为依法追究其法律责任。
谢光灵等人指出，统筹城乡教育和振兴农村教育，政府是关键，必须要建立健全的农村教育工作的政府责任制。
2.在义务教育投入的财政体制方面
鲍传友(2005)提出要构建新的义务教育财政体制，保证教育财政资源公平分配。
栗玉香(2006)指出落实国家义务教育财政“低保”政策，明确中央政府财政支持的重点，实现义务教育财政均衡的“长效机制”，而且在同一区内，以学生数为标准，实行义务教育均等化拨款制度。
中国民主促进会上海市委员会课题组的研究对义务教育均衡发展提出相应的对策，通过发放“教育券”资助学生接受义务教育，逐步将转移支付资金主要用于软件的改善。
谢光灵等人(2004)的观点是加大经费的转移支付力度，切实有效地解决教育债务问题，还要采取多种途径增加经费供给。
3.执行层面的对策
谢泽源、王小清从现代远程教育发展的途径提出实现城乡义务教育均衡发展的思路，通过现代教育信息技术的普及和提高，消除城乡差距对义务教育所带来的非均衡。有的学者把限制规模扩张，规范招生行为，规范收费行为作为缓解城乡义务教育差距拉大的策略。
程方平在对北京海淀区教育均衡问题调查研究的基础上，提出解决的对策，要加强相关的宏观管理和临近督导，建立教育均衡发展系数，建立科学、公正、合理的评价基准。
马晓强、刘芳对于如何实施区域基础教育均衡发展评估设计了一套评价的体系，确定了评价的指标，并提出了相应的评估技术和方法。
(四)义务教育财政转移支付制度的基本认识
教育财政转移支付制度是上级政府为确保各地区之间教育支出和教育发展水平大体平衡将自己的财政资金转作下级政府教育收入来源的一种经费援助制度。
1.理论基础
财政转移支付有两个理论基础:一是公共经济理论，二是财政学理论。义务教育财政转移支付制度是建立在财政联邦主义理论基础上的，财政联邦主义主要用于指导和处理多级政府间财力和财权关系。
王琼芝、田汉族等人同样以公共产品理论作为义务教育财政转移支付制度的理论依据，也考虑了经济发展的非均衡理论，为了满足贫困地区享受到最基本的公共服务，必须对贫困地区进行补助。
2.义务教育财政转移支付的目标
常万新、黄育云认为政府间的财政转移支付的主要目的是为了解决财政不平衡问题。财政转移支付是为了解决中央政府与地方政府间的纵向财政失衡和地方间财政失衡问题而做出的一种制度安排，教育财政转移支付是财政转移支付一部分。王善迈、袁连生(2002)提出我国义务教育财政转移支付制度的基本目标是保证经济落后地区普及九年义务教育的资金供给和促进义务教育的均衡发展。义务教育财政转移支付的直接目的是为了解决地区间义务教育财政的不平衡问题。从更深层次来看，其最终目的是追求义务教育的公平和效益，促进地区间义务教育均衡发展。