中外公务员制度的比较分析

久爱奥鹏晓林

中外公务员制度的比较分析      

现代化的公务员制度，起源于英国。19世纪中叶开始的文官制度改革，确立了以考任制为核心的任用制度和以工作实绩为基础的考核制度，奠定了英国公务员制度的基础，也奠定了英国现代政府体制的基础。在英国之后，美、法、德等西方发达国家，都开始了公务员制度建设，为其建立现代政府体制奠定了基础，也促进了这些国家经济、社会和政治发展。1993年10月1日，《国家公务员暂行条例》的施行，标志着有中国特色的国家公务员制度的初步确立。
一、现代公务员制度主要内容及国家公务员的范围
在我国，国家公务员制度是指党和国家对公务员进行管理的有关法律、法规、政策的总称。其中包括《国家公务员暂行条例》和录用、考核、奖励、纪律、职务升降、培训、交流、回避，工资、保险、福利，辞职、辞退、退休，申述、控告等单项制度及实施办法、实施细则等。
公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。公务员的法律地位是指公务员在各种法律关系中享有权利、承担义务的综合表现。国家公务员，是代表国家从事社会公共事务管理，行使行政职权，履行国家公务的人员。
公务员制度就是由这一系列制度构成的体系。本文选取美国、英国、法国等一些发达国家作为参考，从公务员制度体系规范出发，与我国公务员制度作横向比较分析。试图通过比较中外公务员制度的优劣利弊，借鉴和吸收国外特别是发达国家公务员制度的优点和经验，以弥补我国公务员制度方面存在的不足，促进我国公务员制度科学发展。
二、中外公务员制度的比较分析
（一）中外公务员制度指导原则的比较
1、 中外公务员制度共有的原则
（1）公开原则。政务公开是一个国家政治制度民主化的重要标志，公开范围的程度，则是一个国家政治民主化程度高低的重要标志。公开原则是现代各国公务员制度最基本的指导原则。主要包括录用公开和晋升公开。
（2）公平原则。公平原则包括：录用机会均等、晋升机会均等、享受的待遇均等。另外还有两项公平规定：①比例公平：即指各民族和各地区国家公务员在全体公务员中所占比例，应同它们人口在全国总人口数中所占比例大体相同；②比较公平:指公务员之间的公平是相对的，公平不是平均，也不是等同，是有差别的相对公平。
（3）公正原则。各国公务员制度的公正原则，具体表现为公务员制度运作过程的公正，包括: 过程的规范性；过程的中正性；过程的充分性；过程的透明性；过程结果的公认性。各国公务员制度公正原则的主要实现途径为：通过公开竞争实现公正；通过客观考核实现公正；通过补救措施实现公正。
（4）法制原则。法制原则包括：国家依法对公务员进行管理、公务员依法享有权利和履行义务、 国家公务员必须依法行政、依法监督。其中依法监督又包括：依法对公务员管理机关和单位的监督和依法对公务员的活动进行监督。
2、 西方公务员制度特有的指导原则
（1）政治中立原则
政治中立主要是指公务员不能参加和支持党派活动、反对政府的活动以及政治性竞选活动。其原因是受到主权在民、政治与行政分离理论的影响和为适应两党或多党轮流执政的政党体制运作的需要。政治中立原则主要为防止两党或多党轮流执政产生的政党分肥弊病而制定,也为防止政府的官职成为个人赐恩徇私的赠品,产生政治腐败、任人唯亲的弊端。英国十九世纪实行公务员制度后，规定行政人员保持政治中立，不介入党派之争，常任文官不与政务官共进退。明确规定了公务员必须履行政治中立原则。
（2）两官分途原则
所谓两官，是指政务官和业务官（或称事务官）。两官分途，是指两类官员在产生方式、任用条件、管理形式、职责范围和职务履行等方面属于两种不同的类型，对两类官员应当进行区别管理，两类官员不能交换、交替任职，两类官员的职能作用也不能代替履行。英国的公务员制度就起源于两官分途原则。两官分途原则建立在政治多元化的民主政治基础之上，目的是防止两党轮流执政产生的政治分肥现象。这样的制度在我国尚未建立。
（3）分权制衡原则
分权制衡，即以权力制约权力，是西方资产阶级国家政权实现形式的重要指导原则，也是公务员制度的基本指导原则。18世纪法国思想家孟德斯鸠首次明确提出具有现代意义上的三权分立学说：每一个国家有三种权力：立法权力；有关国际法事项的行政权力；有关民政法规事项的行政权力。他把第二种权力称为行政权，第三种权力称为司法权。他主张要防止滥用权力，就必须以权力约束权力，形成各种权力既相互联系，又相互制约的政体。
3、我国公务员制度的特点  
我国公务员制度的指导原则是坚持以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放；继承和发扬优良传统；吸收人事改革的成功经验；借鉴国外人事管理方面的有益经验和做法。它具有以下特点：体现分类管理的原则；具有科学的激励竞争机制；具有正常的新陈代谢机制；具有勤政廉政的保障机制；具有健全的法律法规体系。
（二）中外公务员管理体制类型划分的比较
公务员管理体制，是指对公务员领导和管理权限配置、划分、机构设置和运作而形成的指导体系，从属于国家的政治体制和行政体制，又是国家政治体制和行政体制的组成部分。各国公务员管理体制存在较大差别。
1、西方公务员的管理体制
西方公务员管理体制的构成包括：政党，发挥作用主要通过三种途径，分别是政党领袖；本党议员；委任官员。议会，有三种途径，可以通过立法；议会审定；议会监督来实现。政府首脑，是各国当然的公务员管理的最高长官。公务员管理机构。政府各部门人事管理机构。
2、中国公务员的管理体制
中国公务员管理体制是由中共党的机关、国家权力机关、各级人民政府、政府综合人事管理机构和政府各部门人事管理机构，在对公务员管理的职能和权限划分基础上而构成的制度体系。
中西公务员管理体制存在较大的区别，国外公务员管理体制的差别最直接体现在公务员管理机构的设置、结构、职能、权利以及在该国的法律地位等方面。像英国的公务员管理机构由主管机构和辅助机构两部分组成，主管机构有财政部和公务员委员会；辅助机构有协调机构和仲裁机构。公务员管理体制的发展趋势，从统一走向分散，三类体制渐趋融合，两类机构相辅相成。而我国公务员管理体制的现状是中央公务员主管部门负责管理，人事部门设在政府各机构内部，有些部门的人事机构不单独设置，而是与别的职能机构合署办公。在执行方面，中央和上级政府人事机构决策、协调的职能较强，下级政府人事机构的执行性较强。