论民主法制建设

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论民主法制建设
1978年党的十一届三中全会正式提出使民主制度化、法律化的重要任务以后，我国先用十五年时间（1978－1992），围绕重建社会主义社会秩序和推进改革开放，初步建立了社会主义法律体系；再用十三年时间（1993－2005），围绕建立社会主义市场经济体制和深化改革，基本建立了符合社会主义市场经济体制要求的法律制度；2006年以来，为了进一步实现“到2010年形成中国特色社会主义法律体系的总体目标和要求”，建设社会主义和谐社会和全面推进小康社会，在党中央的坚强领导下，各项法律制度建设进一步加强。三十年来，我国民主法制建设取得了举世瞩目的成就。
一、法律制度日臻完善，法制观念深入人心
　　 依法治国是社会主义民主政治的基本要求。十一届三中全会确立了“有法可依，有法必依，持法必严，违法必究”的法制建设方针，开启了我国民主法制现代化建设大门。三十年的民主法制建设冲破了家族本位传统观念、官本位体制、法制队伍缺乏等重重阻力，取得了一系列成就。一是建立了比较完善的法律体系。从1979年到2007年8月底，全国人大及其常委会共制定出包括宪法和宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等七个门类的539件法律、法律解释和有关法律问题的决定，其中法律347件，现行有效的法律221件，法律解释14件，法律问题的决定178件，初步形成了以宪法为核心的社会主义法律体系，使国家生活、社会生活实现了有法可依，有力地推动和保障了改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行。二是建立了严格的行政执法制度。行政执法队伍建设进一步加强，执法工作程序和工作制度得到完善，行政执法的水平和效率得以提高，使行政执法进入了一个新的发展时期。三是建立了严明的司法制度。改革开放以来，我国不仅恢复了人民法院和人民检察院，明确了公、检、法之间的关系，做到分工负责、互相配合、互相制约，准确有效地执行法律，而且进一步改革了司法制度和审判方式，建立了公正的审判制度和检察制度，重视和加强了司法机关的队伍建设，保证了案件的审理以事实为根据，以法律为准绳，做到了依法独立行使审判权和检察权，保证了法律面前人人平等、司法公正。四是全社会的法律意识不断提高，法制观念深入人心。从1985年起，全国人民代表大会常务委员会先后通过了五个在全民中普及法律知识的决定，并已连续实施了四个五年的普法规划。仅“三五”（1996年－2000年）普法期间，30个省、自治区、直辖市结合普法活动开展了依法治理工作，95%的地级市、87%的县（区、市）、75%的基层单位开展依法治理工作。“四五”（2001年－2005年）普法期间，有8．5亿公民接受了各种形式的法治教育。目前，“五五”普法正在蓬勃开展。法学教育快速发展。2007年全国已有603所法学院系，每年法学毕业生达到数十万。经过普法宣传教育和法学教育的发展，广大人民群众特别是各级领导干部的法律知识、法制观念和法律意识有了很大的提高，社会上开始逐步形成信仰法律、崇尚法制、严格依法办事的良好风尚。2007年党的十七大报告明确要求“完善中国特色社会主义法律体系”、“弘扬法治精神”，将进一步促进我国法律制度的完善和法制观念的深入人心。
二、民主制度得以确立，法制环境深刻变革
　　 人民民主是社会主义的生命。1945年，毛泽东同志在回答著名民主人士黄炎培先生关于共产党如何防止走历代王朝“其兴也勃，其亡也忽”的老路时说，我们已经找到了新路，这就是“民主”，我们是人民的政府，一切权力属于人民，人民群众当家作主。1978年后，邓小平同志明确指出：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化”，“发扬社会主义民主，健全社会主义法制，两方面是统一的。”三十年来，通过几代党和国家领导人的不懈努力，以宪法为根本大法的民主法制建设有了长足进步。其一，人民民主权利得以切实保障。人民的言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由得以法制化，选举权与被选举权得以充分享有，批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权等得到充分尊重，与民生相关的生存权和发展权等基本人权得到极大改善和充分享有。其二，民主制度得以健全。坚持和完善了人民代表大会制度，保证了人民代表大会及其常委会依法履行国家权力机关的职能；加强了立法和监督工作，密切了人民代表的联系，推进了决策的科学化、民主化；坚持并完善了民族区域自治制度；充分发挥了工、青、妇等群众团体在管理国家事务和社会事务中的民主参与民主监督作用；扩大了基层民主，保证了人民群众直接行使民主权利；完善了村民自治、城市居民自治和以职工代表大会为基本形式的企事业民主管理制度。其三，民主监督制度日趋完善。建立健全了党政机关与公务员依法行使权力的制约机制，政务公开制度得以推行，党内监督、法律监督、群众监督得以有机结合，舆论监督的作用得以充分发挥，完善了重大事项和重要干部任免的决策程序，实行了领导干部述廉制度，健全了重大事项的报告制度、质询制度和民主评议制度。其四，法治政府初步形成。改革开放以来，行政诉讼法、行政处罚法、行政复议法、行政许可法相继颁布，全面加快了我国依法行政和建设法治政府的步伐。目前，国务院颁布的现行有效的行政法规700多件，现行有效的地方性法规7000多件，自治条例和单行条例现行有效的600多件，建立健全了较为完整的行政法律法规体系，实现了依法行政，为我国法治政府的形成奠定了坚实的基础。民主制度的确立与依法行政的实现使得我国法制环境发生了深刻变革，社会环境更加和谐。“法治政府建设取得新成效”已作为我国到2020年奋斗目标写进了党的十七大报告。
三、在现代民主国家里，民主和法制是不可分的。
没有民主的法制不是真正的法制；没有法制的民主也不可能是真正的民主。过去我们国家法制不健全、不完善，民主发展也不够。十五大提出依法治国，特别强调加强法制，建设社会主义法制国家，这实际上意味着我国民主发展的新阶段。那么，在我国民主与法制应该是什么关系呢，建国初期，我们解释法制的一个突出特点，是把法制作为专政的工具，把法制与专政联系在一起，认为民主、法制是实现专政的两个手段，而忽视法制与民主之间的关系。十一届三中全会前夕，邓小平同志在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》这篇重要讲话中指出，为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。……做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。"此后不久，邓小平同志又明确指出，"社会主义民主和社会主义法制是不可分的。不要社会主义法制的民主……决不是社会主义民主。"可见，邓小平民主与法制理论的一个突出特点，是把社会主义民主与社会主义法制结合起来了。对此，我们可以从三个方面来理解：
（一）"必须使民主制度化、法律化"，这说明制度化、法律化的内容是民主，法制是民主的体现。
　任何社会，人与人的关系，个人与组织之间的关系，组织与组织之间的关系，都是按一定规则进行的，否则社会就是混乱的。把人们之间活动的规则固定起来，就是制度化；把制度用具有国家强制力的法律规定下来就是法律化。这里的核心问题是，制度化、法律化的规则的内容反映谁的意志，反映谁的利益和要求。如果规则的内容反映的是一个人或少数人的意志、利益和要求，虽然有制度有法律，也不是法治而是人治。如法西斯国家也有制度、法律，它不是法治而是人治。如果规则的内容反映的是多数人的意志、利益和要求，法制才是民主的体现，这样的法制才是真正的法制。在我国，制度化、法律化的规则内容反映的是共产党领导下的广大人民群众的利益和意志，人民的意志就是民主。因此，我国社会主义法制，必须是社会主义民主的制度化、法律化，是社会主义民主的体现。这就要求，不但全国性的制度、法律要反映广大人民的意志、利益和要求，地方性法规也要反映广大人民的意志、利益和要求。
（二）制度化、法律化的人民意志必须是最高意志。
　任何法治国家，代表统治阶级意志的法律必须是最高意志，有极大的权威，任何人都无权随意改变它。如果需要改变，必须通过相应的法律程序，这才是法制。如果把法律不作为最高意志，有人可以不经法律程序随便改变它，虽然有制度有法律也不是法制，而是人治。我们衡量一个国家实行的是法制还是人治，主要看法律在统治方法中占什么地位，法律在统治方法中是主要方法，就是法制。法律在统治方法中只是辅助方法，就是人治。如果有人可以不经过法律程序而随意改变或废除法律，说明在法律之上还有更高的意志，这种意志不管是国王、君主还是领袖的，都是把法律作为服从他个人意志的一种手段，他需要时就要法，不需要就可以不要法，法就成为可有可无的东西，成为最高统治者进行政治统治的辅助方法，这不是法制而是人治。"文革"时期把毛主席语录作为"最高指示"，以言代法，结果严重地破坏了法制。邓小平同志说"使这种制度和法律，绝不能因领导人的改变而改变，绝不能因领导人的看法和注意力的改变而改变"，不仅表明了法制与人治的区别，而且是在提倡法制、反对人治。当前，虽然没有人公开提人治，但人治思想还时有出现，如权大于法的现象，按长官意志办事，都是人治思想的表现。
（三）制度化、法律化的人民意志的实现，必须是法律面前人人平等。
过去有些人对民主与法制的关系有误解，认为民主是指人民行使权利，法制是国家机关行使权力约束人民。实际上，现代法制固然有国家机关运用法律惩治违法活动的含义，但更主要的是要求国家机关的活动必须遵守法律。任何国家制定法律都是为了遵守和执行，否则，法律就变成了一纸空文。但不是所有遵守与执行法律都是法制，只有公民在法律面前一律平等地遵守和执行法律才是法制。这说明，法制的核心是公民在法律面前一律平等，一切公民、一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体，各企业事业组织，都必须遵守宪法和法律。因为，平等的对立面是特权，法律上的特权是指凌驾于法律之上、超越于法律之外的权利。在法律上有特权存在，就无法贯彻有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的十六字方针，而做不到这一点，民主就没有保障，也不能真正实现法制。在这个意义上，社会主义法制又是社会主义民主的保障。
四、法治建设步入正轨，民主法治已成定势
　　 1978年改革开放初期，党和政府就强调了民主法制的重要性。1978年12月13日，邓小平同志在总结“文化大革命”的教训时着重指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”1986年邓小平同志进一步指出：“搞四个现代化一定要有两手，只有一手是不行的。所谓两手，即一手抓建设，一手抓法制”。1997年党的十五大进一步提出“建设社会主义法治”，实现了由“法制”到“法治”的发展。通过三十年的努力，我国社会主义法治建设已然走入正轨。第一，符合社会主义市场经济体制要求的法律体系建设日趋成熟。关于规范市场经济主体和市场行为、维护市场秩序、加强宏观调控以及振兴基础产业和支柱产业的法律规范日渐成熟；建立健全了社会保障机制；保护知识产权的制度日趋完善；促进教育、科学、文化、卫生、体育等公益事业发展的法律法规日益健全；环境保护和人权立法渐次展开。第二，法律制度日益与国际接轨。随着改革开放走向深入，我国法律制度也在与国际全面接轨，特别是2001年我国正式加入世界贸易组织（WTO），国际化趋势对我国法律制度的建设日益明显。截至目前，我国已与13个国家签署了民商事司法协助条约，与19个国家签署了民（商）刑事司法协助条约，与15个国家签署了刑事司法协助条约，与21个国家签署了引渡条约，与2个国家签署了移管被判刑人条约。我国每年接待近20位外国首席大法官或大法官率领的高级司法代表团访华，同时每年还接待近800人的各类法律界代表团。我国法律界与国际社会的交流与合作不断加强，为推进我国法治建设发挥了积极作用。第三，随着人民群众民主法治意识不断增强，人民群众的民主法治需求日益增长，对执法的公正和效率提出了更高的要求，政法机关成为人民群众关注的热点部门。这就要求我国加强现代的市场经济以及相关的法治建设，以解决民生问题；加强用人权和宪政为框架，以民主作为运行机制的三位一体的公法体制，以解决民权问题。这也显示出推进我国法治建设的民众基础已经成熟。