关于加快珠海市斗门区镇级卫生院建设与发展专题调查报

久爱奥鹏晓林

根据区委关于大力加强卫生体系建设、加快推进镇级卫生院的建设与发展的工作部署，为全面摸清我区镇级卫生院的现状，了解存在问题和分析制约卫生院建设与发展的主要因素，为区政府制定科学可行的对策与措施提供依据，由区人大牵头，会同区卫生局，采取现场察看、调查表格、召开各界座谈会、前往顺德区陈村卫生院和新兴县车岗镇卫生院考察等形式 ,对我区镇级卫生院建设与发展进行专题调查。现将调查情况报告如下：
一、卫生院的基本情况
（一）管理体制情况
按照省委省政府《关于乡镇卫生院管理体制改革与建设的意见》（粤发[2007]9号）精神以及市委市政府的工作部署，区政府制定了《斗门区镇级卫生院管理体制改革总体方案》（斗府办[2008]66号），稳步推进镇级卫生院管理体制改革，2008年8月区编委《关于区镇级卫生院人员编制的批复》（斗机编[2008]20号）确定全区每个镇设置一家卫生院，配备事业编制432名，人员经费由财政核拨。2009年7月起全区镇级卫生院实行财政“收支两条线”管理。按照“一村一中心”规划，全区设置100个农村卫生服务中心，现已有84个启动运作。镇卫生院对辖区内的农村卫生服务中心实行镇村一体化管理。
（二）用地及业务用房情况
5个镇级卫生院占地总面积70322.793平方米，建筑总面积30895平方米，其中医疗业务用房总面积21426平方米，危房818平方米。除莲洲卫生院有新建的门诊楼和住院楼5014平方米外，其余均在1997年前建设。

镇级卫生院用地及业务用房统计表
单位        占地面积（㎡）        建筑面积（㎡）        业务用房面积（㎡）        危房面积（㎡）        床位数（张）
井岸镇卫生院        997        3632        3632        　        37
白蕉镇卫生院        8536.723        5712        2773        283        50
斗门中心卫生院        33565.94        10000        6000        535        80
乾务镇卫生院        6577        4731        2201        　        55
莲洲镇卫生院        20646.13        6820        6820        　        72
合计        70322.793        30895        21426        818        294

（三）医疗设备配置情况
5个卫生院共配置有1000元以上的医疗装备器械100件（含救护车13辆、电冰箱17台），除白蕉镇卫生院2008年争取市财政支持购买了一批（29件，占29%）相对齐备、先进的医疗设备外，其他4个卫生院仅有的医疗设备是陈旧的X光机、黑白B超、心电图机、生化分析仪等，且为八十年代未和九十年代初的国产陈旧设备。
（四）人才队伍建设情况
通过镇级卫生院改革，人员竞争上岗，至2010年5月，5个镇卫生院共有在职人员435人，其中在职在编388人、聘用工作人员47人。上述人员均符合相应的上岗资格条件。
1、镇级卫生院共有卫生技术人员395人，其中医生165人，护士174人，医技人员56人；管理与技能岗位人员40人。
2、卫生技术人员中，高级职称5人（占1%），中级职称76人（占19%），初级职称314人（占80%）（见职称比例图）。
3、在职人员中，本科学历50人（占11%），大专学历224人（占52%），中专学历130人（占30%）,高中及以下学历31人（占7%）（见学历比例图）。
   
4、我区已运作的84个农村卫生服务中心共有医务人员257人，其中81人被各镇卫生院借用。
（五）科室设置及医疗卫生业务开展情况
各镇卫生院设有内科、妇产科、外科、五官科、中医科、中医康复科、急诊科、儿科和预防保健科、药剂科、医技科等业务科室，担负着辖区内基本医疗、预防、康复、保健、健康教育、计生技术指导服务等职能，负责镇内各村卫生服务中心的管理和培训。其中白蕉镇卫生院以妇产科业务见长，斗门镇卫生院以眼科业务见长，乾务镇卫生院以骨科业务见长。2009年度，全区5个镇级卫生院年总诊疗580171人次，门急诊579124人次,出院6248人次。
（六）城乡居民医疗保险及门诊统筹情况
至2010年5月，全区参保总人数31.18万人，其中职工医保6.88万人、外来工大病保险7.2万人、城乡居民医疗保险11万人、未成年人医疗保险6.1万人。2009年8月实施普通门诊统筹以来，已签约、确认人数22.37万人，签约率71.73%，普通门诊统筹达43.24万人次，统筹金额达2042万元；各镇卫生院门诊量剧增，井岸镇卫生院最高日门诊量由原来的150-250人增加到450-700人，莲洲镇卫生院的门诊量也由原来的100人次左右增加至200人次，增幅达100%以上。各镇卫生院严格执行项目结算标准，坚持“病情需要、费用合理”的原则，在检查和用药方面进行严格控制。
二、存在问题
（一）医疗用房严重不足
按发展规划要求，我区5个镇级卫生院核定业务用房面积应为4.1万平方米，配备床位952张，而现在实际业务用房仅有2.1万平方米，病床294张床，。在医疗用房、布局设计上，我区镇级卫生院远远比不上周边兄弟县、区卫生院，同为珠江三角洲地区镇级卫生院的顺德陈村医院，其服务人口15万，其占地面积4.53万平方米，业务用房建筑面积4.9万平方米，配备病床350张，且设计新颖、布局合理、功能齐全。而我区井岸镇卫生院服务人口比陈村医院多5万人，但仅占地0.1万平方米，建筑面积0.36万平方米，白蕉、斗门、乾务3个卫生院原有的门急诊、住院大楼功能落后，已不适应日益增长的门诊和住院病人的需求；配套设施不完善，许多辅助配套设施，如供应室、污水处理系统等因陋就简，无法达标。
（二）医疗设备落后残旧  
随着我区社会经济、文化的快速发展，镇级卫生院大部分医疗设备残旧、简陋、老化、落后，现有的100件医疗装备和器械中，从购买年份上看，1990-2000年购买的设备占34件，2001-2005年23件，2006-2007年9件，2008-2009年34件，大部分设备已超出理论设计寿命年限。从设备使用情况看，多数设备带病运行，维修成本高。从设备科技含量上看，40%的设备属于淘汰产品，医疗检测水平低，检查结果不准确，无法满足临床工作需要及广大群众医疗卫生服务需求，存在较大的医疗安全隐患。
镇级卫生院信息化建设滞后，每个卫生院平均只有10台计算机，主要分布在防保、收费结算、药房、办公室，信息化建设项目仅集中在费用管理、药房管理方面，应用范围局限于收费和办公，且处在传统的单机工作状况，临床业务科室信息化建设基本上处于空白。卫生院未建立内部局域网，公共医疗卫生服务还没有与医疗机构、社保、卫生等部门形成实时监控、及时跟踪、统计的信息支撑平台。卫生院缺乏既懂得计算机应用又能通晓信息管理的专门人才；医护人员缺乏计算机操作和网络技术知识专门培训。
（三）医疗技术力量薄弱
近年来，各镇卫生院近年来业务发展很快,但专业技术人才匮乏，尤其是高层次人才严重缺乏，人才结构极不合理，医疗技术力量相当薄弱，。高、中、初级职称的比例是1 : 19 : 80（标准为15:35:50)，存在学历低、职称低和专业技术水平低的“三低”现象，如服务人口近23万人的井岸上镇卫生院，外科连主治医生也没有，一般的外科手术也无法开展，全院没有一个高级职称的医生，高级职称的医护人员严重匮乏；莲洲镇卫生院妇产科只具备中专学历、初级职称，产妇到院待产，稍有不适就不敢留院而急送上级医院处理。这种人才匮乏的理状，导致整体医疗技术水平相对较低，难以取得群众的信任。
（四）医疗环境堪忧
近几年，群众的法律意识越来越强，社会对医务人员的期望值越来越高，但由于诊疗水平不高，医疗、急救设备设施简陋落后，稍有疏忽，就会引发医疗纠纷，在纠纷中时有医闹现象发生。2008年以来，全区经卫生行政部门调解的医疗纠纷21宗（不含卫生行政部门未参与调解，由院方与患者或家属自行协商解决的），共发生经济补偿60多万元。纠纷和医闹除给医院带来巨大的经济损失外，还严重影响卫生院的正常医疗秩序，给卫生院的声誉带来负面的影响。
三、调查结果
（一）存在问题的主要原因
1、认识不高，重视不够。近10多年来，各级对卫生医疗单位的性质定位认识不足、重视不够，认为乡镇卫生院应该是“赚钱自养”的医疗机构，而忽视了卫生院的农村初级卫生保健，疾病预防控制和卫生监督等公共卫生职能。政府在制定政策时把差额拨款的卫生单位逐步推向几乎完全市场化轨道。卫生院为了自救，很自然地以市场化和利益最大化为导向，几乎变成单纯提供医疗服务的竞争性机构，卫生保健、疾病预防控制、卫生监督等公共卫生职能被严重削弱，这是乡镇卫生院发展严重滞后的重要原因。
2、投入不足，欠债太多。由于经济发展水平不高，财力有限，2000年至2007年，政府对卫生的投入占财政支出的1.94%-2.58%左右，远低于国家及广东省提高出的8%的标准。由于投入少，再加上各镇的经济差异，一些镇长期拖欠卫生院正常经费，在职在编人员平均工资只有2257元∕月且无法得到保障的情况下,各镇卫生院只能靠拖欠药款来维持运作，到2010年3月底，5个镇卫生院所欠药款达1431.22万元。卫生院业务用房无改善，设备更新缓慢。
3、人才缺乏，技术落后
（1）人员配备不足。2008年8月，我区镇级卫生院体制改革重新核定编制432名。按此编制，加上一部分聘用人员，在未实行门诊统筹前，可以正常开展基本医疗和公共卫生服务。2009年8月我市实施普通门诊统筹后，各镇卫生院诊疗人次大幅增加，基本医疗工作十分繁重，人手紧缺。在人员不足的情况下，造成群众就医候诊时间过长，甚至出现等候一个上午也看不上病的情况；绝大部分岗位医务人员超时、超负荷工作，各镇卫生院医护人员值班时间由下午5时直至第二天早上8时，值班时间长达15个小时，如斗门中心卫生院1名值班医生晚上接诊病人多达150人。2008年8月核定的编制数已不适应卫生院的运行及人民群众日常医疗卫生服务的需要。
（2）医疗技术力量薄弱。近年来，各镇卫生院未引进过本科生，更谈不上高层次的医护人员；医护人员培训不够，卫生院虽然每年都派出医护人员进行岗位培训或进修学习，但由于镇级卫生院的医务工作者在工作环境、诊疗、设备等方面远不如区、市级医院，故医疗差错、事故、医患纠纷的发生率较大医院多，基层卫生院医务人员创造的价值远高于服务价值，而福利及工资待遇不足，这种风险大、收入低的不公平状况导致基层医务人员的心理极不平衡，严重影响了他们工作的积极性，造成骨干医护人员严重流失。
4、机制缺失，管理滞后。1988年，根据省人民政府《批转省卫生厅关于改革医疗卫生单位管理体制的请示的通知》和斗门县人民政府办公室《关于加强农村卫生工作的请示的批复》精神，对医疗卫生单位进行管理体制改革，实行卫生工作的分级管理，镇级卫生院在业务上以医疗为主由县卫生局管理，镇政府和村委会协助；经济上由县区卫生局、镇管理，以镇为主。人员经费实行定额补助。政府在制定政策时把差额拨款的卫生单位逐步推向几乎完全市场化轨道，认为镇级卫生院应该是“赚钱自养”的医疗机构，而忽视了卫生院的农村初级卫生保健，疾病预防控制和卫生监督等公共卫生职能。
（二）对策和建议
1、强化政府责任,加大对镇级卫生院基础设施建设的投入。
（1）坚持镇级卫生院的公益性。镇级卫生院是农村医疗卫生服务体系的枢纽，是为广大群众提供公共卫生和基本医疗服务的重要载体。卫生院的建设与发展滞后，难以满足群众基本服务和公共卫生的需求。为加快我区镇级卫生院建设与发展，应全面认识卫生院“公有性、综合性、福利性、公益性”属性，按照中共广东省委 广东省人民政府《关于乡镇卫生院管理体制改革与建设的意见》（粤发[2007]9号）和中共市委 珠海市人民政府《关于镇卫生院管理体制改革与建设的意见》（珠字[2009]10号）精神，加大对卫生院基础设施建设的投入，保证卫生院的公益性质，健全农村医疗卫生服务网络，满足农民公共卫生和基本医疗服务需求，不断提高广大农民的健康水平和生活质量，促进城乡协调发展。
（2）加快推进卫生院业务用房建设。根据区委区府分步改造农村薄弱卫生院的部署，按照国家、省、市关于镇级卫生院发展的规划和要求，用1-3年的时间完成我区镇级卫生院的业务用房新建和改造工作，做到合理规划，既符合实际，又适当超前，为今后留下发展空间。今年内完成白蕉镇卫生院住院楼、乾务镇卫生院综合楼的建设；尽快协调落实斗门、井岸镇压卫生院改、扩建规划用地的手续以加快推进我区镇级卫生院改扩建工作。政府及相关部门要积极推进融资方案的实施，尽快办理贷款手续，使卫生院建设资金尽早到位。必须尽快落实镇卫生院建设资金。
（3）完善医疗设备的配置。政府加大投入，争取1-3年内为各镇卫生院配置5万元以上的医疗设备200件，提高镇压级卫生院的服务能力。今年内完成5个镇卫生院10辆救护车（市、区各5辆）的配备工作，解决好医疗救护和医疗转诊问题。
（4）推进卫生服务信息化建设。卫生部门应迅速制订我区卫生院乃至全区医疗卫生服务单位信息化发展规划，并把这一规划纳入全区卫生系统基础建设规划中。政府应加大卫生系统信息化建设投入力度，争取在今年内建成卫生系统内部局域网，搭建信息化平台，推进居民电子健康档案管理工作。用1-3年时间，完善卫生院内部各科室及全区卫生系统联网建设，实现医疗卫生资源共享、“区-镇-村”三级联网，全面提高卫生服务现代化水平。各镇卫生院要加强在岗职工信息化培训，逐步形成专兼结合的卫生信息队伍；积极借助信息化手段开展卫生院综合管理，规范医疗服务行为，变事后管理为事前管理，变经验管理为科学管理，从而有效增强卫生院核心竞争力，依托信息化创造卫生院更大的效益。
2、大力加强人才队伍建设，提高医疗整体素质
（1）合理增加卫生技术人员。增加卫生技术人员是解决当前卫生院人手不足和高素质医疗技术人才严重缺乏的急需。卫生院现有人员编制是按户籍人口核定的，比1993年核定的编制数还低。医疗服务面对的是全社会，在社会经济不断发展、外来常住人口日益增加、医保全覆盖及门诊统筹实施的情况下，卫生院承担的公共卫生和基本医疗服务任务更加繁重。按目前实际情况，为确保卫生院正常运作，先利用现有的50个空编解决目前的实际问题，在这个基础上，之后逐年配备医疗技术人员。按照区委区政府批准的镇级卫生院按二级甲等医院的建设标准，在卫生院编制问题上，按二级综合医院的标准，逐年按需配备医疗技术人员。
（2）引进高素质适用型人才。制定卫生人才引进、培养、使用、管理等方面的优惠政策，引进高素质适用型人才，以待遇留人、感情留人、事业留人。重点加强卫生院的全科建设，建立一支“一专多能”，掌握内、外、妇、儿、预防保健、健康教育的全科卫生知识的高素质卫生技术人才队伍。在巩固发展全科医疗的基础上，根据卫生院的实际情况，以“兴办一个专科技术，就能发展一所医院”为导向，创造条件，引进专业人才，有针对性地开展具有各自特色的专科医疗服务项目，实施“人有专长、院有特色”的发展战略目标，形成一镇一特色的专科医疗服务格局。
（3）加强人才培训。制定镇级医务人员卫生技术和管理能力培训中长期规划，分期分批组织实施。区政府每年要拨出一定的专项经费，用于镇级卫生院卫技人员的业务培训，培养技术学科带头人。要立足本市二级医疗机构，充分发挥市人民医院、省中医院珠海医院、遵医五院的龙头作用，实行定向多层次培训，切实提高卫生院卫技人员业务水平，推进整体素质的提高。
3、进一步深化卫生院运行机制改革，加强内部管理
（1）推行院长选拔制，加强管理监督。通过公开选拔，竞争上岗等多种方式择优上岗。重视对其岗前、岗位培训，落实其人事、分配、业务等管理自主权。实行院长负责制和任期目标责任制，加强对卫生院院长的管理和监督考核工作。
（2）深化人事管理制度改革，增强卫生人才活力。建立以聘用制和岗位管理为基础的用人制度，本着精简、高效的原则，引入竞争机制，公开招聘应届高校毕业的研究生和本科生，充实镇级卫生院医疗卫生技术人才队伍，对卫生人才的选拔、使用，实行动态管理，可低职高聘、高职低聘，形成人员能进能出，职务能上能下，待遇能高能低的人事管理制度，对作风好、懂技术、善管理的人才可选拔进入管理层，努力创造宽松的个人发展空间，使他们感到在基层卫生院工作有前途、有希望。
（3）深化收入分配制度改革，建立健全考核激励机制。采取激励机制，使卫生院人员收入与技术水平、服务态度、劳动贡献挂钩，建立重实绩、重贡献、向优秀人才和关键岗位倾斜、形式多样、自主灵活的分配机制，调动工作积极性。在“收支两条线”管理的基础上，政府加大财政投入，规范津补贴政策，将规范性岗位津补贴部分作为绩效工资发放，加强内部管理和成本核算，避免计划经济时期大锅饭、不核算等弊端的重新出现。
（4）加强医疗质量管理，提高医疗服务水平。要通过科学的质量管理，建立任务明确、职责权限相互制约，协调与促进的质量保证体系，使卫生院的医疗质量管理工作达到法制化、标准化。规范临床检查、诊断、治疗、使用药物和植（介）入类医疗器械行为，努力提高工作质量及效率，确保医疗质量与安全，降低医疗纠纷发生率，杜绝医疗事故的发生，促进卫生院医疗技术水平、管理水平不断提高。加强医德医风建设，举办各种伦理讲座，利用各种形式加强学习和教育，把培养高尚的职业道德与提高业务水平放在同等的位置，构建和谐医患关系，赢得患者和社会的信任。
4、认真解决医闹问题，切实优化医疗环境。一是加强医疗实施管理，培养医患之间的互信，减少医疗过失事故的出现。二是争取上级相关部门重视与支持，尽快制定医疗过失取证、鉴定、判决和赔偿法案法规，建立接受医疗过失投诉的专门机构，成立独立第三方签定机构，成立医疗过失责任保险基金，建立医疗事故数据信息库。三是公安执法部门一定要加强执法力度，坚决打击打砸医院和伤害医护人员的违法行为。