宁夏政府部门绩效管理存在的问题及对策探讨

久爱奥鹏晓林

宁夏政府部门绩效管理存在的问题及对策探讨

一、        政府绩效管理概述
所谓“绩效”，是指生产力意义上的概念范畴，从字面上理解是成绩和效率，具体指效率和效能的综合评量；“政府绩效”是政府在管理活动中的结果、效益及管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力，泛指政府所做的成绩和所获得的效益。所谓政府绩效管理指通过制定政府提供指导和服务的长期目标、达成目标的策略、评估绩效的标准，而对政府的公共产品、行为和服务的管理活动，以期达到提高政府生产力、满足社会需求结果的一种管理行为。
因此,政府绩效管理有助于政府树立服务行政的理念，有助于激励各级领导及公务人员的工作热情和活力，以创造更大的绩效，增强为社会和公众的服务意识，改善政府形象和促进行政管理方式的改革也起到了十分重要的推动作用。
二、        宁夏政府部门绩效管理存在的问题及原因分析
（一）        宁夏政府部门绩效管理存在的问题
宁夏地处中国大西北的东部，是中国唯一的省级建制的回族自治区。其中回族人口222万，占宁夏总人口的36%，全国回族人口的1/5。现辖5个地级市，22个县(市、区)。随着我国政府行政管理体制的改革与发展，绩效管理越来越被引起许多政府部门足够的重视。宁夏政府部门结合自身实际，紧紧抓住西部大开发的历史机遇，对绩效管理也做了一些有益的尝试，如积极开展政府效能建设，注重把解决问题与建章立制结合起来，用制度管人，用制度规范做事，形成有效的奖勤罚懒、择优汰劣的激励机制，在探索中取得了一些成功的经验。然而，应当理性地认识到，宁夏政府绩效管理还停留在起步阶段，缺少一个成熟而完善的指导体系，效率低下，无论在理论上还是实践上，政府绩效管理都不成熟，仍存在有一些突出问题，主要表现在：
1.缺乏全面政府绩效管理理论体系的支撑
政府绩效管理的开展在我国起步较晚，现在基本上处于初级探索阶段，属于世界性难题。很多的内容难以量化,标准制订比较困难｡对理论研究者的要求很高，涉及的知识面及教育背景也要求很全面，如研究者必须掌握管理学、统计学、统筹学､概率论、行政学、法学、人力资源管理学等理论知识。同时，政府绩效管理还会受到政治、经济、历史、文化等多种因素的制约，研究难、见效慢。截止目前，我国政府绩效管理仍没有形成一套较完整的理论体系，一些地方，如宁夏，在这方面的研究就更加落后了。
2.政府绩效管理发展的观念相对较落后
首先，传统的官僚行政文化对实行政府绩效管理带来了先天障碍。其主要表现在官本观念突出，民本观念不够。政府权力过分集中，政府仍然处于社会之上，当地政府或一些政府部门的利益相对独立，政府官员就会利用自身的行政权力来显示和“制造”政绩，造成政府绩效的严重异化。其次，地方政府的服务意识淡薄；近些年来，随着地方政府绩效管理不断完善，政府领导和工作人员的思想观念已经逐步转变，管理方式也从传统的管制型政府转向服务性政府，但总体来说，地方政府的服务意识没有完全转变，仍存在“官本位”的思想，强政府，弱社会的政治格局没有完全打破。
3.政府没有建立一套科学、充分的绩效管理评估体系
如果不对政府绩效管理的结果进行科学公正的评估，则绩效管理的效率则会受到质疑。现行政府绩效评估缺乏系统的理论指导，评估的方法多为定性方法，较少采用定量方法，导致评估结果不够科学。政府绩效评估主体单一化，评估主体缺乏‘多元化’。导致评估过程具有封闭性、神秘性，缺乏公众监督。而且政府绩效评估主要以官方为主，多是上级对下级的评估，缺乏社会公众对政府以及政府内部的自身评估。同时绩效评估的指标体系欠科学、评估内容不全面，绩效标准难以细化、量化。
4.政府绩效管理缺乏相关法律法规依据
目前政府绩效管理缺乏基本的法律保障，尚未形成一种科学化、系统化、法治化的绩效评估制度与体系。政府部门采用的绩效管理和相关的评估活动，大多数都是处于自发和半自发的状态，没有具体、可操作的政策性指导，缺乏相关法律、法规和相关政策的依据和保证，从而使已经建立的绩效管理制度失去了应有的持续性，再加上评估的程序和方法随意性大，使绩效考核流于形式，无法发挥绩效管理的作用。
5.政府绩效管理缺乏有效的监督和反馈机制
在地方政府绩效管理过程中由于上级部门直接参与管理考核，导致社会组织和公民无法有效参与绩效管理，这样就注定了地方政府绩效管理缺乏有效的监督。地方政府绩效管理缺乏有效的回馈机制主要表现在政府绩效评估过后，对结果的分析和反馈是非常敷衍的，很多总结或者是问题是非常表面化，对地方政府提高行政效益没有任何益处。有的甚至没有绩效回馈，绩效管理等同于成绩的评定。造成了地方政府为了追求成绩大搞形象工程等活动，不利于政府的绩效管理。
（二）        宁夏政府部门绩效管理存在问题的原因分析
宁夏少数民族地区的政府绩效管理的现状及存在问题很大程度上制约了其经济、社会、行政效率等方面的全面发展，成为我们长期处于贫困落后的主要因素之一。然而，形成这一现状的原因并不是单一的，它包括了观念、体制制度以及经济等几个方面的制约因素。
1.观念落后
观念是行动的先导。少数民族地区由于长期处于比较落后的封闭和半封闭状态，特殊的地理位置、生活环境以及人们在计划经济条件下形成的思维定势和陈旧的思想观念依然根深蒂固。如观念保守、不肯接受新事物、新技术等；商品市场观念意识缺乏，小农意识较强、没有从根本上改善生产和生活条件，自给自足，缺乏市场开拓与创新意识等现象严重。观念的落后严重阻碍了地区经济的发展和脱贫致富的步伐，又导致地方政府绩效管理行政效率的相对滞后。
2.体制不健全
制约宁夏少数民族地区政府绩效管理的主要原因除了观念上的因素外，还在于其它体制上、制度上的不完善等一系列不合理因素。诸如缺乏相关的绩效管理的理论基础与实际操作制度规则，绩效管理的评估考核体制等制度性障碍。这种体制与制度性的障碍导致了政府绩效管理的低效率与高成本状况。
3.经济发展滞后
政府绩效管理与经济发展之间有着不可分割的关系，二者相互制约，相互影响。宁夏少数民族地区经济发展水平较低，如2009年宁夏全年实现地区生产总值1334.6亿元，城镇居民人均可支配收入14025元，农民人均纯收入4048元，长期以来都处于全国后列，与东部发达地区相比，宁夏的经济发展水平是较低的，而少数民族地区更是呈现出明显的滞后性。加上人口素质不高、生产力水平低下、地区经济发展不均衡，最终导致政府对新型的行政体制改革的绩效管理缺乏相应的经济基础而较为落后。
三、        提高宁夏政府部门绩效管理的对策建议
前面已对政府绩效管理有关的概念，政府绩效管理的内容做了相应的界定与概述，对政府实施绩效管理的必要性进行了相应的阐述，对宁夏政府绩效管理的现状与存在的问题进行了充分、具体的分析。可以看出对政府实施绩效管理是一个复杂和长期的过程，是一项系统工程，是内因（主要指公务人员的观念、素质等）和外因（主要指体制、机制、政策理论等）共同作用的结果，需要借助多种力量与手段来共同努力，需要方方面面的支持与保障。本人基于综合考虑以上各方面的影响因素，在紧密结合宁夏政府绩效管理实际情况的基础上提出了以下几点对策建议：
（一）建立、健全政府部门绩效管理的思想观念体系
作为宁夏少数民族地区的政府组织，要在思想观念方面充分认识到绩效管理不仅适用于企业，同样也适用于政府行政部门。绩效管理思想对于提高政府行政效率，转变政府职能，强化行政人员的服务意识非常重要。我们要从思想观念上真正树立起政府的工作就是为人民群众的全方位服务，树立以公民取向为中心的绩效观，加强服务型政府的建设步伐，切实转变政府的专制统治和过分干预的超权力运用，促进宁夏社会的和谐持续发展。
（二）切实转变政府工作职能，由管理性政府向服务性政府转变
地方政府行政的主要任务就是为公共利益服务，为促进社会、经济的的快速发展和进步服务，为人民群众日益增长的物质文化和精神需求服务。因此，地方政府要切实转变工作职能，树立政府服务为民观念、当好人民公仆、要把为社会、为公民服务作为政府绩效管理的主要职责和基本理念，要站在人民群众的立场上，从人民群众满意的角度出发，来考核我们政府绩效管理的成效，真正做到从统治型、全面干预型、管理型到服务型政府的职能转变。
（三）建立健全全面的政府绩效管理考核评估体系
建立健全全面的、合理有效的政府绩效评估体系是推进政府绩效管理事业发展的关键。首先，政府必须建立起必要的绩效评估机构，把专门评估和日常评估结合起来，加强人大及社会各级阶层的参与监督、考核评估；其次，设置客观合理的绩效评估指标，依据宁夏政府绩效管理的实际状况，主要从职能履行、依法行政、管理效率、效能建设等方面合理设置评估指标，建立公民、企业、专家学者、上级政府共同参加的政府评估体系；再次，运用科学的评估力法，把定性和定量评估结合起来，引进现代管理学和统计学的科学方法，对政府绩效进行定量分析和考核，从而真正使政府绩效管理走向科学化、高效化轨道。
（四）建立保障政府绩效管理切实可行的制度与法制体系保障
政府绩效管理的过程是一个复杂的、持续改进的过程，要保证地方政府绩效管理改革不断深入发展，就必须把绩效管理改革纳入制度化、法制化的轨道，以确保改革的连续性和延续性。政府可以根据宁夏发展的实际情况制定、000与完善相应科学的法律、法规、政策与制度，用法律与制度来约束地方政府绩效管理，以法的力量来推动地方政府行政管理改革的深入发展。
（五）提高政府公务员素质，增强其公共服务意识
公务员是实施政府部门绩效管理的重要角色和主要承担者，要完善与提高政府部门的绩效管理，就必须建立一批对人民负责，对社会负责的高素质公务员队伍。要完善公务员录用制度，选拔优秀人才、特别是要按照一定的比例选拔了解宁夏实际的优秀少数民族到公务员队伍中来，加强对公务员的教育培训与考核管理，创造有利于公务员职业发展与健康成长的环境与机制，使广大公务员在思想上、作风上和行动上切实做到执政为民，真正树立起全心全意为人民服务的思想，努力造就一支高素质公务员队伍，树立良好的政府形象。
（六）建立、健全政府绩效管理的激励机制，提高政府工作效率
激励是促使人们行动的动力，市场经济通过产能、价格和利润提供激励，任何激励系统必须将报酬业绩联系起来。导致政府绩效管理效能低下的主要原因是政府行政管理的垄断与政府公务人员工作积极性不高、即激励机制的缺失。因此，要及时设计一套奖优罚劣的全新激励机制，对政府组织及管理人员适时予以一定的奖励和惩罚；要适当引入竞争机制，打破政府的垄断机制，把不该政府管得公共服务交还给市场或社会；增加绩效考核奖励工资，对绩效业绩好的组织与个人在政治待遇、精神补偿等方面给予必要的政策倾斜，从而真正降低行政成本、提高公共服务的质量，提高政府绩效管理的工作效率。
（七）加强塑造优秀的政府组织文化
组织文化具有导向、凝聚、激励、规范、协调和提升绩效的作用。塑造组织文化应坚持以人为本、顾客导向、员工导向的原则。组织文化对政府绩效管理具有决定性的作用，是影响公务人员绩效的关键性的环境因素。在宁夏地区，由于处于多种文化相互使用的地区，作为政府部门要对各民族的文化，尤其是回族这个少数民族集聚地区的伊斯兰文化，要进行全面的了解与运用，汲取其优秀的成分进行深化和使用, 要培育一种新的政府行政文化，对绩效组织文化进行广泛宣传，培育一种良好的绩效文化氛围，为高效的绩效管理提供组织保障，促进宁夏政府行政部门绩效管理的发展。