浅析公共部门的绩效管理

久爱奥鹏晓林

浅析公共部门的绩效管理

我国实行公务员制度的历史已有十几年的历史，但整个公共管理部门的人力资源管理体系仍很不完善。其中，绩效管理存在的问题表现的尤为突出。我国现行的公共管理部门人力资源绩效管理无法发挥其应有的作用，这严重影响了我国公共管理的整体水平。因此，对现行公共部门绩效管理制度进行改革，创造科学而可行的绩效管理系统以激发公共部门人力资源潜能，是有效推行公共部门人力资源管理首先要解决的现实问题。
一、绩效管理及公共部门绩效管理
对于绩效管理，目前理论上有三种观点：第一种观点将绩效理解为组织绩效，强调通过对组织结构、业务流程、技术、目标等方面的调整实施组织战略；第二种观点将绩效理解为组织成员绩效，强调以人员为核心，持此观点的人并不否认对人员的绩效进行管理必须在组织框架内进行，只是在阐述其以人员为核心的绩效管理观点时假设组织目标已确定，并得到了组织成员的被动认同；第三种观点指出，绩效管理的核心是挖掘人员的潜力，提高他们的绩效，并通过将组织成员的个人目标与组织目标结合在一起来提高组织的绩效。由上所述，第二种观点与第三种观点理解绩效的核心均在于人员的绩效，不过第二种观点认为对人员的绩效进行管理必须在组织框架内进行，而第三种观点认为人员绩效必须与组织绩效相结合。本文认为绩效管理就是根据组织的目标与要求对员工进行指导和帮助，使员工尽可能地以更高的效率有效地完成自己的工作。绩效管理是一个系统的过程，主要由三部分组成：绩效标准的建立、绩效考核与评估以及绩效反馈与面谈。以上三个部分相辅相成，缺少了其中任何一个环节，都将使绩效管理彻底失败；任何一个环节没有做好，都将使绩效管理大打折扣。
二、我国公共部门绩效管理制度实践及瓶颈因素
（一）我国公共部门绩效管理制度实践
1993 年，《国家公务员暂行条例》的颁布标志着中国公务员制度的正式建立，到1994 年3 月，国家人事部发布了《国家公务员考核暂行规定》，其中对绩效考核内容和标准都有具体规定，我国公共部门绩效管理制度的基本框架宣告建立。
在总结各地公务员制度实践经验的基础上，我国于2006 年1 月施行新中国成立以来首部公务员人事管理的综合法律———《公务员法》。这是我国第一部属于公务员人事管理总章程性质的重要法律，它的颁布实施意义重大，标志着我国公务员制度建设进入了新的阶段。同《国家公务员暂行条例》相比，在公务员考核制度方面，《公务员法》做出了一些新的规定：
1. 在考核内容上，《公务员法》第三十二条规定，“全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，“廉”首次被加为单列的考核范畴。
2.《公务员法》对公务员定期考核的结果等次进行了000，由原来的优秀、称职、不称职三个档次调整为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次，“公务员在定期考核中被确定为不称职的，按照规定程序降低一个职务层次任职”。
3. 该法还对考核结果的运用方面做出规定，将定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据，定期考核的结果应以书面形式通知本人。在实践层面上，在中国公共部门领域中，绩效管理得到了尝试性运用。公共部门试图本着客观公正、民主公开、注重实绩、考用结合的原则对各个层次公绩效评估再到绩效管理逐步完善的、系统化的过程。在这一过程中，将考核结果与组织、个人绩效向结合，形成绩效评估体制，进而在公共部门内部推行了以绩效为核心的人力资源管理系统。深圳市国税局的实践就是其中的一个典型。2005 年，深圳市国税局结合税务部门的工作实际，借鉴了企业的绩效管理的成功经验，积极探索，利用平衡记分卡和关键绩效考核指标两个先进的管理工具，依托CATSI（中国税务征管信息系统），成功地解决了绩效管理在公共部门运用中的难点，为中国公共管理部门推行绩效考核提供了成功的范例。在推行成绩效果考核方面做了有益的尝试。具体做法有：
（1）将考核对象划分为综合部门和业务部门，并规定了不同的指标比重，从而兼顾了各类职位的特点，使考核更加具有针对性。
（2） 运用关键绩效指标方法，使对公务员的考核集中在对绩效有最大驱动力的关键性事件上，从而及时发现问题并采取措施提高绩效水平。
（3）改变年度考核“一锤定音”的做法，建立“一体化”考核模式，充分发挥平时考核的作用；引入国际上通行的360 度考核，从而实现对被考核人的多纬度立体考核。
（4）积极推进信息化建设和标准化管理，实施大规模的信息整合工程，实现了由简单人工操作向全面依托信息技术的转变，使考核工作从繁琐的统计计算工作中解脱出来，变得简便易行。
（二）瓶颈约束表现
近年来的发展表明，公共部门绩效管理不仅受到了理论界的广泛关注，而且相关部门也在实践中将其付诸实施并取得了一定的成效。然而，由于受传统行政作风和管理理念的影响，我国公共部门绩效管理不仅在整体上处于起步阶段，而且存在一些瓶颈因素。最主要的瓶颈因素有两大类：一是属于管理理念方面的，即简单地将绩效管理等同于绩效考核；二是属于管理系统构建方面的，即绩效管理系统不完善。
1. 公共部门简单地将绩效管理等同于绩效考核绩效考核作为绩效管理的子系统，是绩效管理中的核心环节之一，但长期以来，人们一提到绩效管理，就会将其等同于绩效考核，这容易使绩效管理失去其科学性和有效性，使绩效管理不能达到最初的目的。要形成公共部门人力资源开发的一套完整绩效管理制度，就要正确区分两者的不同。第一，绩效管理是一个完整的管理过程，绩效考核只是管理过程中的局部环节和手段。绩效管理伴随着管理活动的全过程，绩效考核只出现在特定的公务员的德、能、勤、绩、廉这五个方面进行绩效评价与反馈，采用的主要方法有：
（1）定性考核和定量考核相结合的方法。这种方法可以从“质”“量”两个方面反应公务员是否能胜任职位，并保证考核结果的科学性、准确性和有效性。
   （2） 平时考核和定期考核相结合的方法。平时考核是定期考核的基础，定期考核是平时考核的集中反映，二者相辅相成、相得益彰。
（3）领导考核与群众考核相结合的方法。这种考核方法有利于领导掌握第一手材料，真实、准确、客观地了解所管理的每个国家公务员，提高考核工作的针对性和准确性；有利于密切上级和下级、领导和群众的关系，改进领导作风，合理使用和准确选拔优秀人才。
总的来说，中国公共部门的绩效管理经过了一个从绩效考核到期；绩效管理不仅强调绩效的结果，而且注重达成绩效目标的过程。因此，绩效管理不是公务员单纯的考核表结果，它更强调通过控制整个绩效周期中工作人员的绩效状况来达到绩效管理的目的。这要使绩效管理成为一个管理的循环，这个循环包括绩效计划、绩效实施与管理、绩效评估与绩效反馈面谈。第二，绩效管理侧重于信息沟通和过程控制，绩效考核侧重于时考评结果的单向判断。绩效管理的特点是管理者与被管理者通过双向沟通与交流，鼓励工作人员积极参与绩效反馈过程，促进双方对绩效的认同并加以改进，因此绩效管理的效果取决于管理者与被管理者的双向沟通:有效的沟通对消除被管理者与管理者之间的隔阂，消除被管理者的抵触情绪等方面都具有积极作用。从目前的政府人员绩效管理的实践看，公务员考核可以看作是政府人员绩效管理重要的一环。如果把绩效考核拓展为绩效管理，即制定绩效标准、实施绩效考核与绩效反馈面谈等环节，就能使年度考核能够在平时考核的基础上进行，通过控制整个绩效周期中的工作人员绩效情况来达到绩效提高的目的。
2. 公共部门的绩效管理系统不完善健全的绩效管理系统应当是包括制定绩效标准、绩效考核与评估、绩效结果的反馈与使用等环节的有机整体，但在绩效管理实践中往往存在以下问题：
（1）制定绩效标准方面存在的问题主要是公共部门在制定任务指标时往往缺乏可量化指标以及缺乏公务员的参与。公务员的考核大多是定性而非定量的。德、能、勤、绩四个指标缺乏量化，从而难以比较，并且这四个方面的比例权重没有明确的规定，因而导致考核结果的失真。应对公务员考核内容进行重新定位，将德、能、勤、绩四个方面转化为可操作的、可量化的指标。另外，一些公共部门每年都有任务指标，而且这些指标都是上面以行政命令直接下达的，上级主管单位很少征求下级部门的意见，然后部门主管将这些指标分解到公务员个人。由于缺乏参与，公务员在执行任务时或多或少带有抵触清绪，导致工作积极性不高，影响工作绩效。
（2）绩效考核与评估方面存在的问题主要有以下两方面:第一，考核主体设置单一。公共部门进行绩效考核时，大多数由上级领导来完成，只允许上级领导考核下级公务员，而不让下级公务员对领导进行评估。这种考核方式由于其信息面较窄，难以保证考核的客观性和公正性。工作绩效是多维度的，不同个体对同一绩效得出的结论是不相同的，因此，应该从多个方面对同一个公务员进行考核，考核主体应该包括上级、同级、下级和服务的客户，消除个体评估差异的影响，以确保考核的合理性和科学性。第二，考核周期设置较长。从理论上来说，绩效考核应当将平时考核和定期考核相结合，但公共部门在实践中往往将公务员考核安排在年底进行，即一般只进行年度考核，而缺乏月度或季度的考核，致使考核结果不仅不能完全反映全年工作情况，而且达不到考核的效果。
（3）绩效考核结果反馈方面存在的问题主要是反馈方式简单机械。在绩效考核与评估完成以后，考评小组只把等级结果通知被考评人，没有将被考核者存在的问题提出来，因而被考核者不知道自己存在的问题，而各项的得分被考评人无从知晓，也就无法从绩效考评的手段中发现自己的缺点并加以改进或进行培训。因此，被考核者的工作绩效永远得不到提高，无法达到考核的最终目的。而单纯的张榜公布，可能会导致被考核者产生抵触情绪，从而降低工作积极性。这明显与绩效考核所想要达到的效果是背道而驰的。
（4）绩效考核结果运用方面存在的问题主要是其激励功能没有得到有效发挥。现代人力资源管理理论认为，激励功能是绩效考核的重要功能，是调动员工积极性的重要手段。主要存在两个问题:其一，我国的公务员考核制度对不称职的比例没有做出具体规定，在工作实践中，真正被评为不称职的国家公务员是极少的，高达85%以上的国家公务员被评为称职，这样容易出现“干多干少一个样、干好干坏一个样”的平均主义倾向，使中国公务员绩效考核在很大程度上流于形式，相应的考核结果也缺乏客观性与公正性,难以真正起到考核工作奖优罚劣的激励作用。其二，没有针对公务员考核中存在的问题制定公务员个人发展和培训计划。现代人力资源管理理论认为，组织既要最大限度地利用员工的能力，又要为每一位员工提供一个不断成长以及挖掘个人最大潜力的机会。对员工潜力的挖掘就需要组织为员工制定个人发展与培训计划，使员工产生成就感和归属感，起到很好的激励作用。公共部门缺乏制定公务员个人发展和培训计划，使其绩效考核失去了本身的激励功能。
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