保定市政府绩效考评问题研究

久爱奥鹏晓林

保定市政府绩效考评问题研究

引言
在知识经济时代，政府行政活动面临种种困扰和挑战，迫使政府自身不断进行改革。但是，尽管政府做出许多努力，效率低下、资源浪费、环境污染、官僚作风、腐败等问题仍然存在!许多官员虽然也意识到绩效的意义，但是由于历史的原因和制度的约束，政府绩效考核始终没有真正发挥作用。政府部门有制定出“绩效指标体系”的需求，希望能够科学的测量组织及其成员的绩效。因此，尽管绩效指标的测量在公共部门比在私营部门困难得多，仍有许多人在这方面努力探索。作者也是出于这个目的选择此课题进行写作。
一、政府绩效考评的相关理论简述
（一）政府绩效考评的涵义
政府绩效考评是指对一定时期某一特定政府管理过程中就政府各个方面的投入、产出的关系所反映的绩效进行评定和划分等级。
（二）构建政府绩效考评体系的原则
设计政府绩效考评体系的时候应该注意以下几个原则：
1、全面性原则
政府绩效考评体系是否全面，是否能够涵盖政府的主要工作，全面反映政府绩效，直接关系到政府绩效考评质量的好坏。而体现政府绩效，衡量政府实际工作的优劣，这是政府绩效考评最直接的目的。
2、动态性原则
政府绩效考评体系是一个动态体系。虽然考评体系的框架相对来说稳定，但是不同时期，不同地区的政府在政府绩效考评体系中的具体内容上，考评权重上会有所不同，政府考评体系应该能够反映所考评政府的实际情况，动态的反映政府工作的内容。
3、可操作性原则
政府绩效考评体系必然是一个庞大的体系，它要涵盖政府工作的各个方面。在设计指标体系的时候，要根据实际情况对某些指标进行取舍，同时，对于那些通过各个方面的努力仍无法得到数据的指标，在考评体系中尽量少用或是暂时不用，保证绩效考评的客观。
4、体现公众满意原则
政府是一个让人民满意的服务型的有限政府，因而在政府考评体系中不仅仅全是涵盖政府工作的各个硬性指标，同时也应该体现民众本位的思想，让公众参与进来，让最有发言权的公众来评价政府工作，尤其是在能够体现政府土作的效果性的社会维度方面。同时这作为提高人民的民主意识，体现公众对政府的监督作用的重要一环应该长期贯彻下来，公众也只有逐步了解了其权利，才能更好的行使其权利。
二、保定市政府绩效考评现状及存在问题分析
（一）保定市政府绩效考评的现状
从实践来看，保定市政府在管理中取得了有目共睹的成绩。改革开放以来，保定市人民生活和生产力发展水平都有了较大幅度的提高。“九五”期间，保定市国内生产总值年均增长8.3%；“十五”期间的增长率也达到7.8%，人民生活整体上实现了由温饱向小康的跨越，主要宏观调控目标基本完成:能源、交通、通信等基础设施的瓶颈制约逐步得到改观，粮食及重要的工矿原料储备充分，为未来经济发展创造了条件。但是经济发展和政府管理还存在许多矛盾和问题，有些保定市政府管理的绩效不尽人意，有些方面甚至很差。而目前保定市对政府绩效考评大致分为专项绩效考评。即组织绩效考评针对某一专项活动或政府工作的某一方面。如教育部门的普通中小学全面实施素质教育评价，科技部制定的“高新区评价指标体系”、“办公室机关工作效率标准”等等。但是在这些政府绩效考评过程中存在很多的问题，如由于缺乏对组织绩效的持续性测定，管理者难以把工作重点放在绩效的持续性改进上，因而往往采取“严打”之类的阶段性突击方式解决问题。从绩效管理的角度来看，阶段性突击取得的成果越辉煌，越能暴露出日常管理中的问题。再如，考评中对经济指标的偏重导致了对政府绩效的片面理解，把政府职能归结为经济职能，这可能会在短时间内比较明显地促进经济发展，但是长此以往，这种行政职能经济化，会导致政府职能扭曲变形，政府行为无序，形成经济与社会发展的不平衡。而仅靠经济的发展并不能自动解决贫困、道德、教育、文化、治安、社会公平、社会保障等问题。此外，政府绩效评估的非规范化导致考评中的不正之风和腐败行为，许多大检查、大评比不仅没有取得效果，而且使这种检查、评比成为基层单位的一种负担;某些检查团成员索要礼品、收受贿赂的行为更是直接损害政府形象。
（二）保定市政府绩效考评面临的问题分析
1、行政人员对绩效考评“满意度”低
尽管《国家公务员条例》中规定，绩效管理有专门的一套绩效考核程序，但实际操作中却缺乏灵活地竞争机制。行政人员称绩效考核是“平淡而无可奈何的”，“为考核而进行考核”。绩效考核的结果，保定市政府工作人员的工作积极性并没有真正调动起来，而且“满意度”不高。究其原因，主要有以下几点:
(1)职位编制限制
“三定”方案确定后，公务员的工资是按编制由国家统一拨款的，一个编制一个坑，不能随意改动。这样就出现：有些公务员的工作绩效很高却没有空缺的编制可晋升；而有些公务员业绩平平就可凭借年资而晋升。这样打击了优绩者的工作热情，士气很难调动。
(2)考核不公平
首先是程序不公。具体表现在:制定考核指标程序中，没有给予工作人员提出建议和意见的机会和程序;绩效考核参评方式，只有上下考，而没有下上考；当下属对考核结果存在疑问或不满意的情况下，没有明确的申诉制度。诸如此类的现状，是与行政体制中明显的官僚制有关。行政等级森严，权限规定严格，上级制定考核制度，规定考评指标体系和奖酬制度。下级被排除在管理之外，处于消极接受者的位置。一些研究结果也表明，过程本身公平的条件下，员工更愿意接受组织制定的绩效考评制度;而在相反的条件下，员工的接受程度就会大大降低。其次，绩效考评指标体系不科学。保定市目前的绩效考评指标体系，是在没有职务说明书参照，不进行岗位分析，应用的考评方法缺乏的条件下确立的。因此，考评结果很难有说服力。
(3)“人为”色彩浓重
许多人存在这样的认识，绩效考评其实就是考核“人际关系”。仔细分析保定市的考评制度，也不无道理。考评中，作为上一级的领导要深思熟虑，左右权衡。下属则暗自盘算，作人头分析，做充分的战备状态。人人剑拔弩张，办公室里紧张异常。尤其当考评者是考核素质低、职业道德缺乏的人，往往出于私心、私利、私图、私怨而作主观臆断。如此考评，难怪排名靠后的员工要抱怨考评不公了。
2、绩效考核程序缺位
考评程序无序进行，主要是缺少制度和法律的保障。目前保定市的情况是考核指标体系不科学，工作责任划分不明，奖惩制度失效。
(l)绩效考评指标很难制定
行政机构的产出不同于企业产出，其确定与度量都十分困难。政府日常行政管理工作相当的复杂性，各部门的目标呈现多样性和弹性。目标的多样性表现在不同部门追求不同性质的目标，甚至同一部门追求多重目标且经常发生变化。目标的弹性即软目标，表述笼统、抽象且难以量化为硬性指标。特别是由于缺少制度化的职务说明书，进行岗位分析难度很大，很难用统一的指标体系来衡量工作绩效。这些为绩效考评带来了一定的难度。“绩效指标很容易受到批评，因为它试图详细说明模糊的问题”。政府部门管理人员不愿意进行绩效管理工作的原因也在与此。
(2)责权划分不明
保定市政府考评制度规定了各部门目标和个人目标，但是缺少相应的责任追究制度，没有明确出现问题“谁来负责、谁来承担”。绩效考评结果又可能导致裁员或者其它惩罚，且绩效完成情况与领导升迁和个人荣辱关系密切。所以就不可避免的出现了如前所述—老鼠的争议情形。绩效考评过程中，由于责权划分不明确，大家争功诿过，互相指责。最后，为了不承担责任，人人只报告好消息，而不论真假。预算方面也存在同样的情况。因为担心如果节约开支会被压缩预算，所以只好在预算上造假。如此一来，考评成绩逐年提高，绩效要求也随之抬高，如何应对?挖空心思来制“假”吧！
(3)奖励制度失效
任何激励系统必须将报酬和业绩联系在一起，设立绩效工资的目的也是为了提高公务员的工作积极性。但在保定市政府目前的激励制度中，绩效奖励实际上没有起到管理者希望的激励作用，甚至正削弱着行政人员的工作积极性。事与愿违的结果来自于:严格的行政级别限制，绩效工资的浮动往往很小;绩效工资差距没有真正拉开，感觉不到对个人价值的真正承认;绩效系统内的经济奖励无法与“制度漏洞”的利益比较，职位高的公务员可以凭借职位的权力获得更大的权益。贪污、贿赂、纳贡等愈演愈烈，高层腐败屡屡曝光，引起普通公务人员和人民群众的强烈不满和愤慨。
3、绩效考核结果失效
绩效考核结果的缺失是保定市政府绩效考核无法发挥作用的根本原因。考核结果作为评判行政人员是否称职的依据，本是绩效考核的应有之意，但是实际工作中却没有形成公务员序列的“出口”。由于考核结果没有在制度上予以明确，绩效考核中被核定为不合格的公务员，上级领导往往没有办法把他“让”到政府部门外。这里还有一个值得注意的原因，就是政府中似渔网的人际关系网，纠缠不清。常常是上级管理者准备做出把某人开除行政序列之外的行政处理意见的同时，他要面对数不清的同僚、上司、亲戚等各方关系人的轮番轰炸和说情，常常忙于招架，而没有采取行政行为。当这种结果屡次出现后，其他公务人员心理警戒顿时松懈，当然会认为“考核就是那么回事情，考核就是考核人际关系，考核就是应付上级的”!考核的威慑作用消失殆尽，这样的考核有什么用呢?此外，预算问题也不可忽视。如果终生雇用的资格和薪水不是依照考核结果而决定的，那官僚害怕的究竟是什么呢?就是预算。生存靠预算。在政府的行政体系中，没有什么事比争取预算更重要了。为争取高预算，考核结果当然一片红。毋庸讳言，政府的增长不仅抑制了经济的增长，而且也使自身效率降低。因此，提高行政效率必须缩减政府，进行政府改革。当前，保定市政府改革的核心是转变政府职能，退出不该管、管不了也管不好的领域。我们要争取在未来数年将公务员人数控制在一个“有意义的水平”之内，必须从政府职能转变入手，而保定市政府职能的转变首先是政府绩效考核指标的重新确立。在确立反映社会需要的绩效考核指标体系的基础上，建立公开、公正和制约的考核程序以及明确考核结果。这三个方面构成保定市政府绩效改善的要径。
三、保定市政府绩效考评存在问题的成因分析
（一）认为目标管理是万能的
目标管理作为绩效考评的基础，包容了人、财、物和时间等许多内容，的确具有很多用途.在目标管理确立后，它像一张完整的工作计划，指导各个政府部门、各位公务员按部就班地工作，在接下去的工作中，它又像一张资源控制图，指导着员工向目标迈进。等到工作完成后，它又像一份回顾功过的工作总结。然而，目标管理并不是包治百病的妙药。保定市政府有些管理者认为，既然在目标管理表中规定了每个人的工作，只要大家各司其职，工作流程自然会顺畅起来，权责问题就会迎刃而解。其实，目标管理的实质仅是通过有难度且明确的目标，激发出员工的主观能动性，从而提高组织绩效。目标管理最大的特点是侧重目标，而不是方法。如果个人或者组织为了完成达到所要求的目标而不惜手段，则目标管理就成为一包毒剂。因此，若把目标管理当成一个管理平台，用其处理工作流程中的所有问题，则高估了它的能量。
（二）政府绩效考评机制不健全
政府绩效评估多处于自发、半自发状态，没有相应的制度和法律作保障。往往当问题成堆，公众反映强烈时，政府才不得不进行绩效考评。在保定市政府，还没有实现统一的评估体制，各地级政府评估内容差别很大，很难作到客观公正。此外，政府绩效评估机制存在着问题，政府多是自身的评估，评估机构隶属于评估的当地政府，而不是由独立的部门领导，不是由各方面的专家组成的评估小组来进行评估。此外，保定市政府评估体系中多是政府内部的直线评估，缺乏公众的参与。
（三）政府绩效考评体制过于单一
保定市政府绩效考评多以官方考评为主，缺乏社会公众对政府的考评。在官方的考评中，多是上级行政机关对下级的考评，缺乏政府机关或部门的自我考评，政府绩效考评过程不公开、具有封闭性、神秘性、缺乏媒体监督。缺乏政府绩效考评的激励机制，不是把评估作为提高管理水平的正面措施，而是作为消极防御的手段。当某一方面问题成堆，社会反应强烈时，才采取诸如大检查、专项检查、大评比等方式谋求改正，因而总是陷于被动。
（四）对考评结果缺乏有效评价
目标管理终极目的就是提高公共管理部门的绩效，建立高绩效组织。为了达到这个目的，就必须要求在考评过程中对考评结果进行有效、正确的评价。由于在公共管理部门中，目标管理结果都是综合各个目标得到的完全量化的最终成绩，再依据此成绩对各个组织排序、评价、奖励。这种做法的确在很大程度上激励了组织、个人的积极性，为公共管理部门提高绩效作出了较大的贡献。但是，这种评价方法对于纠正部门组织的偏差效果不明显，也即它是评价的有效方法但不是提高的有效方法。因此，应该对结果赋予多方面的评价，以比较、发现不足，最终全面提高组织绩效。
（五）考评主体的选择缺乏科学性
运动员不能同时兼裁判员。保定市政府绩效如何，保定市政府行为是否合理，保定市政府管理是否成功，不能只由保定市政府部门自己来评价，也不能只由其上级管理来评价。著名的管理大师彼得.杜拉克说过:“成绩存在与组织外部。企业的成绩是使顾客满意;医院的成绩是治愈患者;学校的成绩是使学生掌握一定知识并在将来用于实践。在组织内部，只有费用。”可见，一个组织的绩效是由组织外部决定的，即由组织的服务对象—客户来评价。政府绩效也必须由政府的服务对象来评价。保定市政府组织的服务对象包括所服务的个人、企业、以及其他社会组织，因此在考核过程中，考核主体应当包括所评部门的上级组织、部门自己、平等主体的兄弟部门、服务对象，实行上中下360度全方位考评，只有这样才会突出考核的公正、公平、透明的原则。
（六）政府绩效考评本身的难度
政府和企业不同，政府行为具有目标多元、非营利性、垄断性、以及公益性的特点，导致政府难以象企业一样，能够有很明确的单一的目标，难以把绩效通过市场最终转化为利润这一单一考评目标，也就很难转化为投入产出比来衡量。而且在保定市，由于多年计划经济体制的影响，造成政府职能不清，责任不明，政企不分的局面，这样就导致对政府绩效考评的内容缺乏统一定位，影响考评的效果。
四、政府绩效考评指标体系构建策略
（一）规范政府绩效考评操作流程
研究保定市政府绩效考评的首要问题是建立一个科学合理的政府绩效考评的操作流程。政府绩效考评由考评主体(考评委员会)、考评对象(政府)、公众和考评机理(考评指标体系和考评模型)四个要素组成，同时整个考评过程在媒体的监督之下。
（二）营造与政府绩效考评配套的民主环境
现代政府是一个让公众满意的有限型的服务政府，从某种意义上说，公众满意是政府绩效的最终标准，因此，公众满意度不仅仅应该纳入政府绩效评估体系，而且应该是政府绩效的一个重要方面。公众满意度测评需要公民提高自身的民主意识，同时政府也应该加强自身的民主化建设，这就要求政府不仅做到政务公开，增强政府的透明度，而且应该建立公众反馈制度，加强对公众意见的重视。政府民主化程度越高，公众对政府运行情况了解的就更多，参与评估的热情也就越高，公众的民主意识越高，公众对政府评价的效果也就越好，公众满意度指标的可信度也就越高，公众对政府的约束和监督也就越到位。
（三）建立科学完善的绩效考评与监督体系
保定市政府绩效考评能否顺利进行，能否取得公平、公正的结果需要在制度上建立一个科学完善的考评与监督体系。
(1)考评体系。笔者建议建立如下的考评体系:成立由国务院垂直领导的政府绩效评估委员会;各级考评委员会在行政级别上要稍高于被考评的各级政府；考评委员会由中央政府专款资助，保证考评主体在经济上的独立性;在评估委员会中不仅仅包括政府工作人员，还应包括政府绩效考评方面的专家、学者。
(2)监督体系。笔者建议建立成立由人大垂直领导的审计部门负责，负责监督政府管理工作和绩效考评委员会的工作。同时，政府在制度上把这种考评和监督体系以法律的形式固定下来。此外，还应该发挥新闻媒体的作用，使政府的各项工作在公众的监督之下，达到“鱼缸效应”，保证绩效工作和考评的公正透明，促进政府工作。
（四）建立统一、科学的考评指标体系
政府考评指标体系应该是一个统一理论框架下的能够适应各个不同地区的动态指标体系。对于政府指标体系的设定，笔者认为:指标体系中不仅仅只包含GDP等经济指标，还包括政府成本投入，资源消耗，生态环境，社会治安等综合指标；指标体系中不仅仅能反映当前政府绩效，还应能反映政府工作持续的发展;指标体系中不仅仅只包含各项可直接测量的硬性指标，还应该包含公众满意度等软性指标。总之，笔者认为一个科学的指标体系应该是包含政府工作全方面的指标体系，应该是包含考评主体，考评客体，公众，考评参照等各个考评角度在内的全方位的指标体系。同时，政府绩效考评指标体系还应该是一个动态的指标体系，能够适应不同时期、不同地区社会、经济发展。
（五）科学设置考评指标权重
保定市政府考评指标体系下各个指标权重的设置，应该综合进行考虑。如:随着民主化程度和政务公开的程度，逐步增加公众满意度指标的权重;合理设定考评指标体系中持续发展指标权重。
（六）保证所收集信息的完整和准确
从某种程度上说，政府绩效评估就是采用某一的绩效评估理论方法对收集的政府绩效信息进行运算。所以，对于绩效考评来说，绩效考评信息的收集是一项费时费力的工作，而且直接关系到绩效考评最终的效果。保定市政府绩效考评部门如何进行信息的收集，必须有固定的渠道和方法，以制度和法律的形式固定下来。同时为保证信息的准确性，应该采取一定的措施，比如对于一些硬性的信息，如一些经济指标信息，应该有严格的审核制度，而对于一些软性的信息，如社会公众信息，应该保证其信息的独立性和客观性，不让政府部门参与。
结语
明朝王文禄在《海沂子.放原篇》中有句名言，“浮言废行，浮行废事，浮事废政，浮政废世”。如果在经济发展二十年、全国人民奔小康的今天，保定市仍旧沿用经济指标来考核政府绩效，那么，就不可避免会出现考核扯谎、吹牛、渗水等现象，据此制订的大政方针就会脱离民情、民意，将使整个国家陷于盲目性，最终成为“数字化国家”，必将危害国家进步和人民幸福。绩效考核究竟能发挥多大的作用?目前的情况是，学术界提倡的全面、计量化的绩效模型在政府绩效考核中并不多见。实际上，考核程序的设计并非是完全理性化的，它还需要考虑社会需要、制度和法律保障。本文以河北保定市政府为例，对政府绩效考评作了一些探讨，期待能对其它地方政府提供一些有益的参考。