农村信用社产权改革

久爱奥鹏晓林

国内外农村信用社从 90年代初开始，农业银行出于经营方向战略性调整的需要进行机构收缩，逐渐淡出农村金融市场。与此同时，民间金融由于地位的合法性问题难以解决而难以得到规范发展，而农业发展银行作为政策性银行，其业务范围也仅仅限于对粮棉油收购以及大型农业项目提供政策性贷款支持。因此，在农村金融的基本格局随着金融体制改革的深入而发生变化的情况下，对农村经济发展提供金融支持的重任更是落在了农村信用社身上。同农村金融市场的主体单一性和经营垄断性特征相对应的是，农村信用社己经成为农村金融市场的主力军，它提供了大部分的农业贷款和乡镇企业贷款.2002年农村信用社的农业贷款余额占金融机构全部农业贷款余额的比重由2001年的77.34%进一步提高到81.04%0 3因而，农村信用社改革的成功与否成为整个农村金融市场体系改革成败的关键。但是 ， 同 为农村经济发展提供强大的金融支持的重任形成鲜明对比的是，农村信用社在组织形式、管理体制、产权制度、经营管理等方面存在种种问题，特别是我国农村信用社产权制度存在着诸如产权虚置、产权残缺、严重脱离合作金融的原则、内部治理结构不合理等问题，由此带来了诸如基本丧失了为社员服务的信用合作原则、对农业经济发展的金融支持力度不够、农村信用社未能促进“公平”目标的实现、农村信用社经营不善等负面效应，严重影响了农村信用社的健康发展，也直接影响了其推动农村经济发展作用的发挥。由此 可 见 ，认真研究解决好农村信用社产权制度问题，对于农村信用社能否健康持续发展，农业及农村经济乃至国民经济的发展具有重要的理论意义和现实意义。众多学者都对农村信用社的改革出路一直进行着多种模式的探讨。由于美国、日本、德国等发达国家的农村信用社发展较早，产权形式已较为成熟，对此进行研究与分析，能给我国的农村信用社产权制度改革带来一些启示，如坚持信用合作制、还社于民、赋予股东相应的权利、完善产权清晰的组织体系等。本文通过分析我国当前的产权制度现状及各种产权模式的比较,并借鉴国内外相关经验,指出我们在进行农村信用社改革时，应该采取差异化策略，以产权改革为重点，对其功能、机构、和管理模式进行重新界定，使之更好地为农村经济发展服务。在产权制度明晰、利益主体明确的前提下,农村信用社才能成为真正意义上的企业法人。

（一）我国农村信用社产权制度改革研究综述
关于信用社的发展改革问题，我国学者专家各有不同的见解。施皓明认为，我国合作金融组织演进的制度结构背景是二重制度结构，即以四大国有商业银行为代表的上层金融结构和以农村信用社和民间信用为代表的下层金融结构。这两层结构的势力对比是悬殊的。难以在金融市场上形成有效的竞争，难以有效地配置本来就稀缺的金融资源。因此，他认为改革我国农村金融体制的当务之急是创造条件壮大下层金融结构的实力，培育金融市场竞争主体。因此需要下决心改变农村信用合作社的现状，把信用社改造成真正的合作性金融组织。为此，必须把入社农户的利益放在第一位，加强社员对信用社事务的经营决策权，消除信用社的内部人控制现象。同时转变基层政府的职能，减少政府对信用社的干预。同时，尽快出台《合作金融法》，从法律上为合作金融组织提供正式的产权保护。再者，在农村实行金融自由化政策，放松农村金融市场的进入管制，改善合作金融组织的外部环境。施皓明的思路实际上就是用市场化策略解决目前农村信用社的困境.农村信用合作社的改制过程不畅，根本原因是多年来形成了农村信用社的既得利益集团，国家自上而下的强制性制度创新难以奏效。不妨换个思路，放松农村金融市场的进入管制，培育农村金融市场的竞争主体，用市场的方法促进信用合作社的制度创新。谢平认 为 ，我国从来就没有真正意义上的合作性质的信用社，在自愿性、民主管理性、互助合作性、非赢利性等方面离合作金融组织的规范要求相距甚远。从理论上说，我国近50年来根本不存在合作制生存的条件，在当前的制度背景下，现有农村信用社体制确实不具备向真正合作制过渡的可能性。在是否坚持现存农村信用社合作制问题上，我们只有两种选择:要么继续听任农村信用社保留“合作”之名，行银行之实，使合作制成为空话;要么放弃“按合作制规范信用合作社”的设想，给农村信用社重新定位。从实践上说，目前我国农村信用社改革的方向是商业化。因此，他认为今后农村信用社改革要兼顾解决农村金融体制一揽子问题，即实行农村金融体制多样化，在兼顾各地区需要和可能的前提下，建立包括商业银行、信用社、商业保险公司和证券机构在内的多层次机构网络，提供包括存贷款、证券融资、证券交易、财产、人寿和再保险以及支付结算等中间业务在内的多样化的金融工具。比较谢平和施皓明的观点，二者的共同之处在于主张在农村金融市场上建立多样化的金融体系，加强农村金融市场的竞争程度。何广文认为，农村信用社在产权制度方面的缺陷造成了诸如为社员服务绩效不突出、决策机制绩效较差、激励机制绩效缺乏、出现“内部人控制”问题等负面影响。8阎庆民、向恒认为，农村信用社在推动全国统一金融市场的形成和反贫困过程中发挥了重要作用，在支持地方政府实现其经济目标方面也贡献不小源的配置效率。但谢平强调农村金融市场的层次性，即包括政策性银行、商业银行等上层结构在内，而且主张信用社改革的商业化倾向，放弃合作化改革的努力。而施皓明则强调在农村金融市场着重培养多个下层结构的金融市场主体，以竞争的力量促进信用社的合作化改革。杜晓 山 认 为，只要对服务“三农”，尤其是服务农户有利，同时又不会带来不可控的金融风险和社会不稳定，那么，各种形式的金融和产权制度改革尝试都会利大于弊，都应允许进行。具体来说，应根据我国不同地区经济发展水平和农村信用社自身的经济实力考虑其可能的发展方式。经济发展水平高、农村信用社实力强的可组建为农村商业银行，经济发展水平一般，实力强的也可组建为农村商业银行，但更多的改组为股份合作制的信用社，一些信用社如愿意转化为互助信用社，也是可行的:贫困地区的信用社可转化为股份合作制信用社或互助信用社，或转制成国家政策性银行即农业发展银行的基层网点机构。5于建 刚 不 同意农村信用社的产权改革，他认为新老社员的股金对信用社贡献不同，测算各自贡献很困难;巨额亏损的责任也难以落实，如果把已经死亡社员的股金创造的那部分公共积累分配给现有社员，不符合市场经济的公平原则。6因此，农村信用社的产权改革要暂时搁置。关于 信 用 社在产权制度方面存在的主要问题及其造成的结果，阎庆民、向恒认为，信用社产权虚置、“主人”不做主、“三会” 徒有虚名、治理结构残缺不全，是我国信用社目前在产权制度方面存在的主要问题。这些问题的存在，给农村信用社的发展造成了很大困难，使农村合作命融在合作与非合作的夹缝中难以健康成长，也难以形成农村信用社有效的内部管理机制，从而阻碍了农村金融市场的发展与完善。
（二）国外信用社产权理论综述
科斯定理是西方产权制度的基础。国外对合作社产权的研究可以追溯到19世纪上半叶各种合作思想创立之时，然而合作社正式的经济学模型是到1940年以后才出现的。在研究中．经济学家把合作社分成三种模式o作为垂直一体化的形式，如艾米利夫(Emeliallom1942)、洛博卡(RobotIa，1957)等。作为一个独立的企业，如恩科(Enke，1945)、泰勒(Taylor，1971)、塞克逊(Sexton，1990)等。作为以集体或联合行动存在的联盟，把合作社看作是效用最大化群体的联结，如祖曼(zusman，1992)等。在20世纪90年代后期，把合作社作为一组契约关系联结的观点受到了极大地关注，如爱列尔(Eilers)和汉弗(HaIlf’1999)等。而在对合作社理论的研究中，交易成本理论、不完全契约理论、代理理论、博弈理论、新制度经济学等都得到了广泛引用。国外学者对于合作社的研究，可以归纳为以下几方面的特点：第一，把合作社研究置于合作经济研究之中，从一般合作社角度来认识，并且没有形成统一认识，常常根据《合作社法》对于合作社的概念定义信用合作社。认为信用合作社是一个通过共同的经营管理来资助和促进其社员各自经济活动的属于私法范畴的合伙组织和服务性企业(格罗斯费尔德等，1990)，是一个成员数量不定的公司。他们认为，作为一种组织，合作社结构特征表现如下：第一，作为合作社组织具体表现形式的信用合作社，其经济主体是信用合作社的社员；第二，信用合作社是建立在信贷法基础上的从事所有金融业务的银行性金融机构；第三，信用合作社是由社员共同维持和经营着的一个合作社企业；第四，信用合作社的最高目标是以直接向其社员提供信用服务和其他服务的形式，对社员的经济(生产或消费)给予促进。第二，从组织的业务特征和运行机理角度来界定合作社，由于学者们所处的时代不同和信用合作业发展的阶段性特征差异，就产生了对合作杜的不同的界合作 社 起 源于西欧和北美，是分散的消费者和分散的农民作为市场经济中的弱者为了避免资本主义大公司的盘剥，并与之竞争，在合作原理的启发下组织起来的。世界上第一个比较规范的消费合作社— 罗奇代尔先锋公平社产生于英国。该社最早制订的办社原则后来被称为“罗奇代尔原则”，成为国际合作运动的重要依据。合作金融发源于17, 18世纪的德国，至今已有300多年。目前在许多发达的市场经济国家，合作金融组织仍是各国金融业中重要的、不可缺少的组成部分。艾德 温 .诺 思认为合作经济是为抑制资本主义垄断的力量而存在的，促进市场竞争。Mic ha elL . Cook和ConstantineIl iopoulos( 2003)指出了合作社中获得股本的三个限制因素:搭便车、眼界和资产组合问题。并以实证分析的方法考察了“新一代”信用社产权结构的000对社员赞助人在合作社中投资的激励的影响，得出了澄清产权提高了创造投资激励的可能性。Benot Tembly和Daniel Cote(2003)研究了在信用合作社的不同融资形式下，建立如何体现合作制原则的方法框架，总结了信用合作社管理层在资本战略决策方面的基本操作，他们研究的结论是①合作制的强化有赖于忠诚:②商业化取决于社会需求。随着 新 制 度经济学、产权分析方法的发展，对合作企业产权分析也有了很大进步。大卫.埃德曼认为合作生产企业的所有权结构是个人权利与财产权利的结合.在此基础上发展了他的生产合作社法律结构理论。总的来说，关于信用合作组织的针对性的文献较少。在新 的 经 济形势下，当代西方资本主义社会中的合作社出现了对合作社宗旨和原则的异化，表现在赢利性加重，一人一票的民主管理原则的消弱，竞争意识增强，所有权与管理权分离，逐步靠近股份制。
二．我国农村信用社产权制度变迁的阶段及其特点分析
产权制度是通过法律、规章等对有关产权的各种行为作出的系统性安排。而制度变迁，又称为制度创新。是制度的替代、转换与交易过程。。制度变迁既可以理解为一种效益更高的制度(即所谓“目标模式”)对另一种制度(即所谓“起点模式”) 的替代过程，也可以理解为对一种更有效益的制度的产生过程，还可以理解为人与人之间的交易活动的制度结构的改善过程。
（一）我国农信社产权制度的变迁历史
随着新中国的建立和高度集中的计划经济的确立和发展，对全国农村信用社的建立和发展采取“一刀切”的方法；从计划经济向市场经济演变过程中，对经济发达地区农村信用社股份制或股份合作制改革的需求较高，改革模式应该因地制宜。本文把我国农村信用社发展过程分为四个阶段，分别考察各个历史时期农村信用社产权制度，以及对它们进行简要评价。
1. 农村信用社的创建阶段(1951一1957年)
1951年5月中国人民银行召开了第一次全国农村金融工作会议，会议决定:试办农村信用合作组织，并颁布了《农村信用合作社章程准则(草案)》、《农村信用互助小组公约(草案)》。信用合作社章程准则包含如下一些规定:社员入社“自愿两利’，“社 员退社退其股金”。信用社的性质是农民自己的资金互助组织，不以盈利为主要目的，贷款应先贷给社员、组员;实行民主管理，社员(代表)大会为最高权力机构，“不论股金多少，每人均只有一票表决权”;“股金以不分红为原则，如必须分红时，不得超过20%，或不超过一年存款息”;“赢利按公积金、公益金、奖励基金、教育基金等项目进行分配”;“社员为有限责任制”;亏损以股金为限，接受国家银行的领导与监督，与银行的业务往来采取合同制。农信社的经营目标、管理、分配原则这些与国际上通行的合作社原则基本上是一致的。经过典型试办、逐步推广和运动方式，在坚持自愿、民办、民主管理、灵活利率的前提下，信用合作运动得到飞快发展。到1955年，全国建立了15.93万个信用社，基本实现了一乡一社，提前两年实现原定的信用合作化目标。
评价 ：这 一时期，农村信用社较好的坚持了合作制原则，发展比较健康，在帮助农民解决生产、生活困难，恢复和发展农业生产、打击高利贷、支持农村合作化运动等方面都发挥了重要作用。但应该看到，该阶段信用社虽然坚持了民办，但由于其理论和组织形式基本移植欧洲社区合作的做法，缺乏与中国农村实际相结合的创新和总结，一开始便带有行政色彩，为以后信用社逐步走向官办埋下了伏笔。