关于农村小额信贷业务的实践报告

久爱奥鹏晓林

一、        小额信贷基本情况及发展阶段概述
小额信贷是指向低收入群体和微型企业提供的额度较小的持续信贷服务。它通常具有额度小、期限短、分期还款、不需要担保或具有灵活多样的担保形式等特点。近年来，小额信贷在中国得到了长足发展，对促进我国农村经济和社会发展发挥了重要作用。我国政府对小额信贷也给予了更多的关注。小额信贷通过提供小额贷款，发挥金融的激励约束机制，改变了传统的财政转移支付方式，是一种有效的金融扶贫方式。小额信贷项目产生于20 世纪70 年代，经过30 多年的实践，特别是近10 年的发展，在亚洲、非洲、拉丁美洲等发展中国家得到广泛推广。1993 年，中国社会科学院农村发展研究所首先将孟加拉“乡村银行”小额信贷模式引入了中国， 成立了“扶贫经济合作社”， 小额信贷作为专用名词和专门的扶贫方式在我国开始了实验和推广。我国小额信贷的发展大体可分为四个阶段。第一，试点的初期阶段（1994 年初－ 1996 年10月）。这一阶段的明显特征是：在资金来源方面，主要依靠国际捐助和软贷款，基本上没有政府资金的介入；人们重点探索的是孟加拉“乡村银行”式小额信贷项目在中国的可行性；以半官方或民间机构进行运作，并注重项目运作的规范化。第二，项目的扩展阶段（1996 年10 月—2000 年）。农行开展扶贫小额信贷项目，政府从资金、人力和组织等方面积极推动小额信贷,并借助小额信贷这一金融工具来实现扶贫攻坚的目标。第三，农村正规金融机构全面介入阶段（2000 －2005 年）。这个阶段，作为正规金融机构的农村信用社开始全面试行并推广小额信贷活动。第四，中央监管部门鼓励民营和海外资本进入，试行商业性小额信贷机构活动（2005 年至今）。小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社、邮政储蓄银行等商业性小额信贷机构成立并开展小额信贷项目（焦瑾璞、杨骏，2006）。据央行数据统计，截至2010 年3 月末，全国农户小额信用贷款余额2518.6 亿元，农户联保贷款余额为2006.3 亿元。由中国人民银行推动试点的山西、四川、贵州、陕西、内蒙古5 省区的7 家"只贷不存"小额贷款公司贷款余额达到2.72亿元。其中，个人贷款2.16 亿元，发放农户贷款6947 万元。
二、舒城农村合作银行小额信贷的发展情况及存在问题
舒城农村合作银行小额信贷产品包括助学贷款、下岗失业人员小额担保贷款、小额农户信用贷款等多种中小企业贷款产品。助学贷款一般为每人每学期6000 元，期限是6年，执行基准利率；下岗失业人员小额担保贷款一般为每人2万元，期限2年执行基准利率；小额农户信用贷款额度从原来的最高2万元提高到了现在的最高5万，根据信贷等级的不同在基准利率基础上浮30％至70％，，舒城农村合作银行可以通过办理小额信用贷款和联保贷款解决抵押不足问题，但受制于资金实力也无法提供充足的小额贷款。调查显示，舒城县农村合作银行发放农户贷款20.8 亿元，支持了6.4万户农户，占农户总数的21.3%，占有贷款需求农户的59.3%。部分农户和企业由于不能通过金融部门获得贷款纷纷转向民间借贷。近年来，舒城县农村合作   
银行大力开展小额信贷业务，取得了一定的成绩,我行的小额信贷业务遍及农村与城镇，惠及农户、学生和中小企业。截至2010 年6 月末，辖区金融机构共发放各类小额贷款13 亿元，占全县金融机构各项贷款余额的20%。为了进一步解决更多农户在小额信贷上的更大的需求，我行还出资入股创办了“舒城县正兴村镇银行”，扎根农村服务三农。但是在实际的工作中，小额信贷在我行的发展任然存在着诸多的制约因素。
三、小额信贷发展的制约因素
（一）资金不足难以满足农户需要
我国现阶段农村金融的根本问题是资金问题，特别是需要解决农户的资金需求问题。然而，长期以来，我国农村金融发展始终面临供给与需求失衡的困境。小额信贷虽然在一定程度上解决了农民贷款难的问题，但相对于农户旺盛的资金需求，农村信用社、农村合作银行等提供小额信贷产品的机构资金供给明显不足。其原因一方面在于农村资金大量外流，影响农村资金整体供给。目前邮政储蓄机构是分流农村资金的主要渠道。到2008 年末，全国邮政储蓄存款余额超过2 万亿元，仅次于工行、农行、建行，列全国第4 位。农村资金的大量流失制约了农村小额信贷发展。另一方面，公益性小额信贷机构主要依靠捐赠，缺乏融资渠道。一旦捐助者和政府资金出现变动，借款者的偿还出现了延迟，小额信贷机构就没有能力对客户的信用需求做出灵活的反应。
（二）政府过度干预
    在我国,小额信贷早期仅仅是被作为一种扶贫的手段,开展小额信贷首先考虑的是实现政策性目标,而不是实现赢利性目标。农信社承担着涉农资金政策性投入任务,在发放小额信贷的过程中,一方面要执行较低的利率,另一方面却要承担资金成本、业务成本以及潜在的经济损失,要想实现小额信贷的财务自立是非常艰难的,从而为农村信用社自担风险、自负盈亏背上沉重的包袱。大多数小额信贷机构并不是真正独立于地方政府的,而是实质上从属于或受制于地方政府,主要是县级和地区级的政府部门,如政府办公室、农业局、扶贫办、妇联等,小额信贷机构的管理人员大多也是当地政府及其部门委派的。政府的干预会导致小额信贷机构无法实现商业化运作,经营效率低下。如政府和农业银行共同参与的正规金融小额信贷就存在政府属性和商业经营的体制性矛盾,责、权、利关系模糊,经营成本高,贷款回收率低。
（三） 担保机制缺失， 风险无法分散
农业产业是一个受自然灾害、市场行情、人为因素等诸多环节影响的弱质产业，小额信贷的借款主体——农民，大多还属于经济弱势群体，自身抗风险能力比较脆弱。如果用每天生息的贷款从事高风险产业，一旦出现风险，无疑给本来拮据的家庭生活雪上加霜，致使无法按期还贷。而农村小额信贷原则上不需要抵押担保，有的则是多户联保或采取灵活多样的抵押担保形式。但是，由于贷款对象都是较贫困的农民，其担保作用与一般金融机构的商业贷款担保相比也是微乎其微。薄弱的农村征信体系和保障机制致使小额信贷的高风险不能有效地分散，不利于小额信贷的长期发展。
(四)小额信贷利率单薄，引发诸多弊端
我国开展小额信贷业务的机构包括正规金融机构和非政府民间信贷机构。非政府民间信贷机构有相当自主的利率定价权。例如，只贷不存的小额贷款公司贷款年利率平均高出20%。然而，对于正规金融机构，我国实行的仍然是利率封顶政策，对存贷利率实行严格的国家控制，例如农村信用社开展的农户小额信贷项目，贷款年利率按央行的规定执行，即在基准利率的0.9~2.3 倍间，要求最好低于一般贷款利率；农行/农发行开展的扶贫贴息小额信贷， 贷款的年利率为2.21%~3%，甚至无息费，由中央和地方政府补贴；城市商业银行与担保公司联合开展的小额信贷项目，以基准利率放贷，由财政贴补，借款人不支付利息或利率很低。这种控制使目前大部分正规金融机构收取的利率不能补偿操作成本，无法达到自负盈亏的局面，不得不依靠外部补贴，这成为其财务上可持续发展的不利因素，也造成了大多数金融机构不愿意涉足农
村信贷业务的局面。
四、完善小额信贷的政策措施
（一）健全和完善农村小额信贷的资金供给机制
目前,农村资金大量外流,影响农村资金的整体供应。邮政储蓄机构是分流农村资金的主要渠道,商业银行也从农村吸储了大量的资金,因此,建立有效的农村资金回流机制,是当前解决支农资金不足的当务之急。农村合作银行要有充足的资金能够保障供给,加大吸收组织农村闲散资金的工作力度,通过改进服务,提高吸收存款的能力,通过盘活旧债,增加支农资金实力,推进农村合作银行利率改革,尽快开放存贷款利率的限制,实行灵活的存贷款利率浮动政策,增强农村合作银行组织资金的能力,另外可以将邮政储蓄吸收的农村资金转存农村合作银行,这能在很大程度上提高农村信用社的资金实力。
（二）推进市场化利率，保证小额信贷的持续发展
小额信贷的合理利率是小额信贷持续发展的关键因素之一。从世界各国的成功经验看，小额信贷利率需高于商业利率才能在财务上实现可持续。这是因为小额信贷与商业银行一般贷款的操作程序不同，有额度小、成本高的特点。从贷款方式看，一般商贷属于批发性质，而小额信贷则是零售性质；从运营方式来看，一般商贷为一次性贷款， 每周每月自动还款，而小额信贷则需要信贷员送款收款到田间；从信用风险来看，一般商贷需要有抵押物，小额信贷纯粹是信用贷款，贷款风险较高。总的来说，小额信贷的成本较一般商贷成本要高出许多，而目前单笔小额信贷的规模平均在5 万元以内。只有较高的存贷差才能摊平操作成本，不能用一般银行对工商业甚至较大的农业项目的利率水平来套小额信贷的利率。让参与小额信贷的金融机构赢利，是这些金融机构愿意扩大并能持续提供小额信贷的根本保证。政府应区分财政扶贫与小额信贷的功能，尽量减少干预，真正赋予正规金融机构经营自主权，这样才能坚持小额信贷业务的市场方向，完全实现小额信贷在财务上的可持续性，推动小额信贷业务更快更好的发展。
（三）健全农村小额信贷外部监督机制
为了规范管理农村小额信贷机构,促进小额信贷事业的发展,我国应当制定一部《小额信贷法》。放开农村金融市场,制定进入小额信贷市场的规则,区分商业性小额信贷机构与福利性小额信贷机构并分别制定不同的管理制度、管理规程、管理机构。鼓励有条件的地方,在严格管理、规范运行、确保安全、服务农民的前提下,鼓励和支持社会资本进入农村金融市场,积极兴办直接为“三农”服务的多种所有制金融企业,确保农村金融市场的适度竞争。对于资金来源于其他渠道的机构,可以实行备案制,无需接受正规的监管,以降低成本,提高运作效率。
（四）大力发展农业保险，分散小额信贷的信用风险
农产品的生产周期长，不可控制的因素较多，由于自然灾害而引起的农业歉收和农民收入下降，降低了受灾农户的偿债能力，影响了农业小额信贷的归还，增加了参与小额信贷的金融机构的风险管理成本。而农户被迫违约的结果，使金融机构进一步收紧对农户的放贷，农户更难于获得必要的资金来恢复生产，形成农业生产和农民收入在自然灾害影响下的不稳定和小额信贷市场的恶性循环。而农业保险的介入，会有效减轻自然风险对农民收入、农业生产经营、农户消费支出等方面的冲击，使遭受自然灾害条件下的农户收入变化仍然处于一种相对平滑的状态。这意味着农户仍然具有较好地维持农业再生产和进行产业结构调整的能力，从而提高金融机构向农民进一步放贷的预期。形成农业生产的稳定、可持续发展与金融机构对农业发展支持可持续性增强的良性循环。从上述意义上说，发展农业保险不仅可以降低农业生产的自然风险和市场风险，也是形成农业生产与农村信贷市场良性互动机制，推进小额信贷市场持续发展的重要环节。农业保险在性质上属于准公共产品，是政策性保险。农业保险的发展离不开政府的扶持，我国政府应为农业保险的发展创造良好的环境。第一，应大力宣传农业保险，发挥政府宣传作用广泛的特点，使人人都来关注和了解农业保险，并动员社会上最为广泛的力量来支持农业保险的发展。第二，应加大立法支持，改进监管方式。纵观我国农业保险的发展历程，缺乏一部专业性的农业保险法规是制约我国农业保险发展的因素之一。政府对农业保险的补贴、税赋的减免、巨灾风险基金的建立，需要通过立法来保障，各级政府对农业保险的组织和推动也需要通过立法来明确。立法部门应尽快制定出农业保险的相关法规，从法律法规上保证农业保险制度的建立健全。第三，实行税收优惠制度，加大财政补贴力度。政府应对从事农业保险业务的公司适当的减免税收，以减轻他们的负担，加大农业保险业务的覆盖范围，使更多的农户都享受到保障。在当前农民投保能力偏低的情况下，为了鼓励农民积极投保，中央政府与地方财政可以通过直接补贴的形式，对投保农户给予适当比例的保费补贴，并探索建立补贴农业保险的长效机制。第四，建立农业再保险机制。农业保险的高风险性决定了其必须建立再保险机制。目前，国内对农业保险的再保险尚缺乏相应的政策、措施。国家应通过政策支持或资金支持，探索建立中央和地方财政支持的农业保险再保险体系，建立起有充足再保险支持的农业保险组织体系。
（五）通过立法和制定相关的扶持政策，为小额信贷的发展创造稳定的政策环境
小额信贷作为一种以“扶助贫困群体”、“实现社会公平”为宗旨的金融产品，具有公共产品的性质，政府需要为其发展创造良好的环境。应当完善有关小额信贷机构的法律、法规，并给予一系列促进其发展的优惠政策，保障小额信贷机构的持续发展。目前，我国还没有正式的法律保护小额信贷机构的发展，而完善的法律保障体系是小额信贷机构建立与发展的前提，小额信贷机构需要法律来证明它的合法性，这也是政府为小额信贷机构建立的第一道防线。当小额信贷机构还处于初级阶段时， 基本上还不能实现资金自足， 这就需要政府通过减免各种税费、贴息等政策鼓励小额信贷机构的发展，同时鼓励其他机构和个人提供资助以建立更多的小额信贷机构。在监管方面，应针对不同的小额信贷机构采取不同的监管模式，并完善市场准入和退出机制。