濮阳县乡财县管改革的实践报告

百分百晓林

濮阳县乡财县管改革的实践报告
乡镇财政作为一级基层财政，自建立以来对促进我国农村经济和各项社会事业的发展，巩固和加强农村基层政权建设发挥了重要作用。1994年实行分税制财政管理体制后，乡镇财政的经济也受到了一定的影响，特别是2006年，全国免征农业各税后，乡镇财政基本上已无自己的资金来源，一切经济支出都要依赖上级政府的转移支付，乡镇财政管理职能发生了很大变化。为了完善新的财政管理体制，推动建立县乡公共财政体制框架，同时规范乡镇收支行为，防范和化解乡镇的债务风险，维护农村基层政权和社会稳定，财政部做出了改革乡镇财政管理方式的决定，对乡镇财政原则上都要推行乡财县管。
一、乡财县管的含义及内容
（一）乡财县管的含义
乡财县管就是各地根据乡镇的经济状况，其财政支出由县财政统筹安排的一种乡镇财政管理体制。乡财县管的推行范围是，经济欠发达、财政收入规模较小的乡镇。对于经济较为发达、财政收入规模较大、财政收入增长能够满足自身支出需要的乡镇，实行相对规范的财政管理体制，不推行乡财县管。
乡财县管从实质上讲，是结合分税制改革，完善财政管理体制，促进地区经济均衡发展，调整财政支出结构，在保证各级地方政府正常运转的前提下，量力而行办各项事业，推动经济健康有序发展的一种手段。
乡财县管改革的目标是，充分调动各级政府增收节支的积极性，切实保证机关事业单位工作人员工资的及时足额发放和基层政权的正常运转，逐步缩小辖区内地区间财力差距，促进国民经济及各项事业的持续快速健康发展。
2002年，国务院批转了财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》，明确提出“要进一步加强对乡级财政的管理，约束乡级政府财政收支行为”，“对经济欠发达、财政收入规模较小的乡，其财政支出可由县财政统筹安排”。2004年，国务院在《关于做好2004年深化农村税费改革试点工作的通知》中明确指出：“具备条件的地区，在财政管理体制上可以进行‘省直管县’的改革试点，可以积极稳妥地推行‘乡财县管’改革。2004年12月召开的全国财政工作会议上，金人庆部长明确提出“对一般乡镇，原则上都要大力推行乡财县管财政管理方式”。
（二）乡财县管改革的具体内容
乡财县管改革的内容主要有：预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管、县乡联网六个方面。
1.预算共编，指乡镇政府在编制年度预算时，需根据县级财政部门的指导意见来编制，若在预算执行中提出预算调整方案的，需报县级财政部门审核，调整数额较大的，需向县级人民政府报告，并按法定程序履行批准手续。
2.账户统设，指取消乡镇财政总预算会计，相应取消乡镇财政在各金融机构的所有账户，由县级财政部门代理乡镇财政总会计账务，在各乡镇金融机构统一开设财政账户，结合实际设置有关结算明细账户，核算乡镇各项会计业务。
3.集中收付，指乡镇财政预算内外收入全部纳入县级财政管理，乡镇组织的预算内收入全额缴入县国库，预算外收入全额缴入县财政预算外专户。乡镇支出以乡镇年度预算为依据，按照先重点后一般的原则，优先保障人员工资，逐步实行工资统发。
4.采购统办，指凡纳入政府集中采购目录的乡镇各项采购支出，由乡镇提出申请和计划，经县级财政部门审核后，交县政府采购中心集中统一办理，采购资金由县级财政部门直接拨付供应商。
5.票据统管，指县级财政部门管理乡镇行政事业性收费票据，票款同行，以票管收，严禁乡镇坐收坐支，转移和隐匿收入。
6.县乡联网，指乡镇财政要与县级财政联网，财政支出实行网上申请、审核、支付和查询，提高财政管理水平和工作效率。
实行乡财县管改革的乡镇，其乡镇政府管理财政的法律主体地位不变，财政资金的所有权和使用权不变，乡镇政府享有的债权和承担的债务不变。属于乡镇事权范围内的支出，仍由乡镇按规定程序审批。县级财政部门在预算编制、账户设置、集中收付、政府采购和票据管理等方面，对乡镇财政进行管理和监督。乡镇政府在县乡财政部门的指导下，编制本级预算、决算草案和本级预算的调整方案，组织本级预算的执行。
（三）乡财县管的实行情况
2003年，在安徽进行了对“乡财县管”财政管理体制的改革试点工作。安徽省乡财县管改革的指导思想是：适应市场经济条件下乡镇政府职能转变的需要，按照巩固农村税费改革成果，建立公共财政体制的要求，改革乡镇财政管理方式，实行“乡财县管乡用”。坚持的原则：“三权不变”原则，即乡镇预算管理权不变、乡镇资金所有权和使用权不变、乡镇财务审批权不变。改革的主要内容：以乡镇为独立核算主体，实行“预算共编，账户统设，集中收付，采购统办”。取得的成效：一是规范了收入征管，挖掘了乡镇收入潜力；二是加强了支出管理，确保了工资发放；三是遏制了乡镇债务，缓解了乡镇财政困难；四是堵塞了违纪漏洞提高了管理水平。
安徽的试点成功后，全国各地的乡财县管改革工作都如火如荼地开展起来。湖南省乡财县管改革的原则是：一乡事乡办，权责结合。二统筹兼顾，确保运转。三科学规范，公平合理。四区别对待，分类指导。改革乡镇管理方式上，全面推行乡财县管乡用。即按照乡镇财政预算管理权、资金所有权、审批权、使用权、债权债务关系不变的原则，实行预算共编，账户统设，集中收付，采购统办，票据统管。同时，推行和完善“村帐乡代管”。
二、实行乡财县管改革的必要性
乡镇财政自建立以来，对促进我国农村经济和各项社会事业发展，巩固和加强农村基层政权建设发挥了重要作用。近年来，随着农村税费改革的深化和政府职权的转变，乡镇财政收入规模大幅下降，乡镇财政支出范围明显缩小，不少乡镇存在财政供养人员太多、债务负担过重、管理水平低下等问题。为推动建立县乡公共财政体制框架，规范乡镇收支行为，防范和化解乡镇债务风险，维护农村基层政权和社会稳定，迫切需要改革乡镇财政管理方式，实行乡财县管。
（一）实行乡财县管是巩固和深化农村税费改革成果的需要
财政分税制改革和农村税费改革经过近几年的努力,在规范收入征管、减轻农民负担方面取得了较大成效,但支出管理方面却仍不规范。随着农民负担的减轻，乡镇财力的下降，如何规范乡镇财政支出，已成为巩固农村税费改革成果的一个重要问题。如果乡镇支出不规范，支出需求就会陷入无度，势必导致以支促收,重新回到乱收费、乱摊派的老路上，农民负担就不能够真正减下来。因此，实行乡财县管,按照必保、必要、一般的支出顺序,确保人员工资发放和乡镇机构地正常运转, 量财办事，有效地规范乡镇支出行为，从源头上遏制乱支、滥支和无度举债现象，巩固农村税费改革成果，确保农民负担不反弹。
（二）实行乡财县管是转变乡镇财政职能，推动建立县乡公共财政体制框架的需要
随着财政体制改革的不断深入,县级财政在义务教育、社会保障、医疗卫生等公共支出方面承担了乡镇财政原来承担的大部分支出职能,乡镇财政的职能定位已由过去的管理型财政向公共服务型财政转变，工作方式上由过去以“管、收、批”为特点的收入征管型转变为“扶、帮、带”为特点的服务引导型，使乡镇财政转变成为乡镇经济发展的推动者、社会事业的支持者和公共服务的保障者。实行乡财县管改革，就可以为乡镇政府腾出更多的时间，集中精力抓好项目建设，促进乡镇经济发展。
（三）实行乡财县管是现阶段乡镇财政解困的必然选择
由于历史原因，大部分乡镇财政供养、半供养的人员太多,历史负债太重，这是县乡财政困难的根本原因，已成为制约乡镇经济发展的“瓶颈”，严重危及到基层政权的稳定。有效控制人员编制，化解历史负债，已经迫在眉睫。实行乡财县管,不仅可以有效控制人员编制和人头经费增长,促进乡镇精简机构,分流人员，而且，通过实施严格的乡镇财政举债县级审批制度,可以从源头上防止乡镇过度举债，掐住“人”和“债”两大口子,使县乡财政走出困境。
（四）实行乡财县管是规范乡镇财务的有效途径
乡镇财政收入规范小，可支配的财力是有限的，财政较为困难，部分乡镇步履维艰，一些重点的项目得不到资金的有效保障，严重阻碍了农村社会事业的发展。而另一个方面，个别乡镇的招待费却居高不下，屡发奖金、津贴现象仍然存在。资金不足与浪费现象并存。实行乡财县管就是要用新的管理模式来扭转这种局面，强化县级财政对乡镇财政的管理和监督，促进乡镇财政管理不断完善和规范，促进社会公平、和谐发展经济。
三、濮阳县乡财县管改革的实践情况
（一）濮阳县的县情介绍
濮阳县位于河南省东北部，黄河下游北岸，总面积1382平方公里，辖20个乡镇，996个行政村，总人口107万，是个典型的农业大县，财政穷县。农村税费改革前，乡镇财政收入主要来源于农业税。收入结构单一，加上乡镇财政管理滞后，预算约束不力，造成乡镇政府步履维艰，暴露出很多问题和矛盾。2006年3月31日，濮阳县组织召开了乡财县管改革动员大会，正式拉开了濮阳县乡财县管改革的序幕。
（二）濮阳县乡财县管改革的指导思想和基本原则
改革的指导思想是，以“三个代表”重要思想为指导，树立和落实科学发展观，促进城乡区域协调发展，按照巩固农村税费改革成果，建立公共财政体制的要求，进一步调整和完善县乡财政管理体制，规范乡镇财政收支行为，促进乡镇依法组织收入，确保乡镇基本支出需要，缓解乡镇财政困难，防范和化解乡镇债务风险，维护农村基层政权和社会政治稳定，促进县域经济和社会事业健康发展。
坚持“五个”基本原则，即坚持财权与事权相统一的原则，保证与乡镇政府职能相适应的足额经费；坚持乡镇预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权不变的原则；坚持调动乡镇理财和推动经济发展积极性的原则；坚持保障农村基层政权正常运转的原则，确保乡镇基本支出需要；坚持统筹安排，区别对待的原则，全县统一构建“乡财县管”的总体框架，同时允许对经济基础比较好、财力比较雄厚的乡镇放宽资金调度等自主权。坚持这些原则使濮阳县的乡财县管改革稳步推进。
（三）濮阳县乡财县管改革的准备工作
为保障乡财县管改革的顺利开展，在改革之初，濮阳县乡财县管办公室开展了一系列的基础工作：一是冻结了乡镇财产、资产，对乡镇账户、收费票据、财政供给人员、乡镇资产及债权债务开展五项清理。通过清理，撤销了不符合规定的账户39个，销毁自行印制票据2000余份。核实乡镇资产3956万元，债务13225万元，债权728万元。二是更换印章，统设账户。对各乡镇以往的老印章统一进行收回并销毁，且根据改革后的业务需要，为各乡镇财税所统一开设了“收入专户”、“结算专户”、“支出专户”和“村级经费专户”，共计80个账户，刻制印章80枚。三是制定程序，规范操作。乡财县管办公室制订了严格的《乡镇财政资金拨付规程》、《乡镇财政资金审核规程》及相关制度，并就各种资金的性质、用途、票据审核和账务处理等都做出了明确规定。这些工作的开展为濮阳县顺利推行乡财县管改革扫清了障碍，奠定了基础。