西部大开发财税政策调研

百分百晓林

西部大开发财税政策调研
序    言

实施西部大开发，加快中西部地区发展，是党中央高瞻远瞩、总揽全局，面向21世纪奥鹏在线作业资料做出的重大战略决策。实施西部大开发战略，关系全国发展大局，关系民族团结和边疆稳定。西部大开发有利于扩大国内需求，为国民经济增长提供广阔的发展空间和持久的推动力量，有利于改善全国的生态状况，为中华民族的生存和发展创造更好的环境，有利于培育全国统一市场，完善社会主义市场经济体制，有利于进一步扩大对外开放，用好国内外两个市场、两种资源。实施西部大开发，是深入贯彻“三个代表”重要思想的伟大实践，是全面建设小康社会、确保现代化建设第三步战略目标实现的重大部署，具有重要的现实意义和深远的历史影响。
税收政策是政府推动区域经济发展的重要手段。影响区域经济发展不平衡的主要因素是投资环境问题，而解决投资环境的问题，单纯依靠市场机制是难以奏效的，必须综合运用各种经济手段，注重发挥政府的宏观调控职能。税收不仅是改善投资环境、引导资金流向的重要杠杆，而且也是弥补投资环境不足的重要因素。国际上运用税收政策促进区域经济发展已有成功经验。美国、德国、日本等国家除了重视运用财政、信贷等宏观政策外，还特别注重发挥税收政策的调控作用，并取得了良好的效果。中国改革开放的伟大实践，也已充分证明了税收政策在促进区域经济发展中的巨大推动作用。我国自改革开放以来，为了引进国外先进技术和管理经验，先后对经济特区、经济技术开发区等给予了税收优惠政策，这些政策的实施，有力地促进了经济发展，为我国区域经济发展提供了可资借鉴的经验。税收虽然具有较强的调控功能，在促进区域经济发展中能够发挥良好的作用，但是我们也要看到，决定一个地方经济和社会发展的因素是多方面的，如基础设施、市场条件、自然环境、劳动力素质等，税收只是众多因素中的一个方面。可见，税收调控的内在功能和作用空间还是有局限性的。只有综合运用包括税收政策在内的各项宏观经济政策，发挥好政策的协同作用，形成合力效应，才能进一步促进区域经济的协调发展。

一、        西部地区概况

西部地区包括大西北地区和大西南地区。大西北地区有内蒙古治区、陕西省、甘肃省、青海省、宁夏自治区和新疆自治区6个省区，大西南地区有重庆市、四川省、贵州省、云南省和西藏自治区5省市区。这11个省市区的共同地理位置特点是不临海，都属于内陆地区。其中，陕西、宁夏、青海、重庆、四川和贵州6省市区不临边界，属于中国的腹地；内蒙古、甘肃、新疆、云南和西藏5省区皆有长度不一的界线，但多数邻国的经济发展水平和收入水平尚落后于中国。中国西部地区的这些地理位置特点在过去很长的一段时间内制约了该地区的经济发展及其内外关系，并也将影响其未来发展。
人口地理特征。与东部地区相比，中国西部地区最显著的人文地理特点是土地广袤，人口相对稀少。在中国960万平方公里的国土面积中，西部11省市区拥有659万平方公里，占68．6％；在全国12．6亿总人口中，西部11省市区人口数为3．1亿，占24．6％。占中国三分之二国土面积的西部地区仅分布着中国人口的四分之一，这是中国西部地区的基本特征。但是，在中国大西部地区内部，人口的区域分布是相当不平衡的。以每平方公里平均居住人口数为例，大西北地区的这一指标为27人／平方公里，大西南地区为84人／平方公里。若不计算陕西省，西北地区人口密度仅为19，仅及中国全国平均水平131的15％；若不计算西藏自治区，西南地区人口密度为172，超过中国全国平均水平131的31％。准确地说，“地广人稀”只能用以形容西北地区，而西南则已经是一个人口相当稠密的地区。
形成西北和西南地区人口分布格局的一个重要自然原因是西北地区大片为干旱半干旱地区，西南地区则为降雨量比较充足的多地形地区。但是，尽管有诸如这类自然条件的差别，经过多年的演变，西北和西南地区的经济发展水平和居民收入水平相对于东部、尤其是东南沿海地区近来都分别地出现了较大的差距。自50年代初以来，中央政府一直致力于增加对西部地区的资金投入，可以说采取了近似于“向西部倾斜”的政策方针。然而，随着70年代末以来国内经济的对外开放，东南沿海地区较为充分地发挥了其在国际经济中的比较优势，并由此而得到长达20年的超高速增长。在这样的背景下，包括西北和西南在内的中国大西部地区经济虽然未出现缓慢增长，但相对于东部地区、尤其是东南沿海毕竟相对落后了。
二、西部地区的比较经济优势
相对于中国东南沿海地带，中国西部地区寻求外向型经济发展方面具有一些天然的不利因素。属于不利因素者，不仅有前已提及的中国西部地区不临海，其周边国家的经济和贸易发达程度相对有限，而且还有由自然地理条件造成的西部与东部之间的相对不便利的交通，以及除部分地区外西部地区内部相对不便利的交通。东西部之间以及西部地区内部之间交通屏障因素，在很大程度上妨碍了沿海地带高速经济增长向包括西部在内的中国其他地区的扩散速度。
中国西部地区尽管面临这些不利的客观条件，但同时也拥有相当多的潜在发展优势。
土地和土地埋藏物资源。大西北地区拥有广袤的土地面积，地价相对便宜。西南地区虽然总体上看已经是人口稠密区，但人口在这一地区内部的分布也是不平衡的。该地区拥有不少人口相对稀疏、地价相对便宜的土地。中国许多已知的能源和非能源矿物探明储量，分布在大西北和大西南地区。一些重要的农林牧产品在西部地区也有得天独厚的生长条件。
人口资源极其分布。大西部居住着中国众多的民族人口。在多种人文和政策因素的影响下，西部地区人口自然增长率整体上一直高于中国的其他地区。较快的人口自然增长促成了现在西部地区人口相对于中国其他地区人口的年轻化。除重庆和四川两地区外，西部多数地区的0--14岁人口占总人口的比重高于全国平均水平，以及在这些地区中65岁及以上人口占总人口的比重低于全国平均水平。较为年轻的人口年龄构成是一个有利于劳动人口流动性和劳动者对劳动市场适应性的因素，尽管还有其他许多因素也影响到劳动人口流动性和劳动者对劳动市场适应性。
西部地区人口的城乡分布有一些不同于东部的特点。总体上说，西部地区人口的城市化比重可能低于东部地区。而且，城乡人口在人均收入水平上的差别可能西部地区大于东部地区。从全国各个省市区农村居民纯收入与城镇居民可支配收入的比率可以看出，在西部11个地区中，这一比率高于全国平均水平的西部地区仅有内蒙古和宁夏，其余9个西部地区都明显低于全国平均水平。这意味着西部地区农村居民的购买力与东部地区农村居民的差距较为突出，而西部地区城镇居民的购买力与东边地区城镇居民的差距则相对不突出。
旅游资源优势。西部地区拥有中国其他地区所不具备的许多人文自然景观，宜人生态休闲环境和历史文化名胜古迹等等。这些资源在国内外旅游业方兴未艾的时代无疑优势凸显，而且可以成为在近期和中期就取得显著经济效益的领域。
从相对劣势到相对优势的转化。客观地看，由于地理位置、自然条件和历史传统等多方面的原因，西部地区发展面临相当多的一些不利因素。例如，由于地理位置和复杂地形等原因，西部与其周围地区的交通不够畅通；中国相当多的贫困人口分布在西部地区，这些贫困人口极其子女的平均素质(以接受正规教育的年限来衡量)相对低下；在西部一些地区已经大规模发展起来的工业化以及粗放式农业活动如同在中国其他地区一样也带来了对生态环境的严重不利后果；由于多种原因，西部地区尚未大量涉猎国际贸易并吸引外国直接投资，而这两者曾对中国东南沿海地带高速发展起到显著推动作用。
中国西部地区面临如何最大限度发挥自身比较优势、将比较劣势转化为比较优势的巨大任务。因此，如何正确的运用财政、税收的杠杆作用，发挥西部自身优势，转被动为主动，转消极为积极，转困难为动力，是西部大开发所面临的主要问题。
(一) 西部大开发国家财政税收所面临的困难和主要问题
虽然近年来国家财政在改革中不断发展壮大，但与建立社会主义市场经济体制、强化政府宏观调控能力对财政的要求相比，还有明显的差距。由于财政本身的原因以及外部环境的影响，一些深层次的矛盾还没有得到根本解决，特别是各级财政长期陷入困境的局面依旧。这将直接影响国家财政对西部大开发的支持力度。对此，我们要有充分认识，要有长期打算，不能急于求成。 从改革和发展的情况来看，目前还存在着以下几个方面的困难和问题。  
1现行的税制尚未覆盖整个经济活动
财政收入结构与经济结构不相适应，税收对非国有经济和收入再分配领域的调节手段和力度不够。
2财政分配秩序不规范
预算外收入侵蚀税基的现象十分严重，一些部门的许多收费和基金分流了一部分财政收入。目前预算外资金的规模大约相当于预算内收入的1/3左右，其它的制度外收入则无法统计。
(二)市场主体和居民纳税意识薄弱
偷、漏、骗、抗税现象比较普遍，税收流失还相当严重。
(三)财政支出的范围和结构不合理
财政供养负担过重，支出增长过快，财政管理比较薄弱。 财政供养负担过重，无疑成为财政支出过快增长的痼疾，由此而带来的结果是，尽管每年新增收入增加很多，但仍然杯水车薪，无法满足日益膨胀的支出需求，财政调控经济和支持社会事业发展的能力受到限制。尤其是在我国目前经济发展及地方财力水平相差悬殊的情况下，一些应统一执行的政策，一些本应给予基本保证的支出，在一些落后地区就难以真正贯彻落实。收支失衡不仅给地方财政工作带来很大压力，有的地方甚至影响了政府职能的正常运行。
(四)财政收支矛盾日益突出财政赤字和债务规模增长较快
计划经济体制下，我国财政坚持“收支平衡，略有结余”的原则，基本上没有财政赤字。改革开放以来，百业待兴、百废待举，各项事业发展都需要财政支持，但财政收入能力难以满足经济发展的需要，通过增加赤字扩大财政支出成为支持社会经济发展的重要手段。特别是近两年实施积极财政政策，财政赤字有了较大幅度的增长.不仅中央财政赤字规模较大外，地方财政也不同程度地存在隐性赤字，如挂账或欠发工资、占用中央专项拨款等。
(五)经济运行中一些潜在风险可能集中向财政领域特别是中央财政转移
如一些国有银行和非银行金融机构存在相当数量的呆账和坏账，不少国企资不抵债，社会保障基金存在支付不足问题，一些地方财政入不敷出等等，这些潜在矛盾和问题的解决需要国家财政提供相应的支持，而这些矛盾和问题如解决不好，最终也会直接或间接导致国家财政减收增支。总之，国家财政面临的形势不容乐观，将直接和间接影响到财政的宏观调控能力，影响到对西部开发支持的力度。因此，把西部大开发的希望过多地寄托在国家财政身上，过多地依靠中央财政的直接支持，是不切实际的。