政府制度创新的制约因素及对策研究

百分百晓林

政府制度创新的制约因素及对策研究

在计划经济向市场经济转型过程中,政府与市场之间存在着紧张关系。这是因为计划经济条件下的政府对经济拥有绝对支配权,政治家总是试图扩大政府对经济的影响,造成政治原则凌驾于经济原则之上，国民经济中大大小小的问题都被认为是政府的失误,大大小小的成绩,都是政府的政绩,经济问题被政治化，政府既是改革的动力,又是被改革的对象,这是转型经济中政府面临的一个普遍性问题。因此,政府对待改革的态度和采取的行动,直接影响到改革的成败。
一、政府制度创新的内容
自1978年改革开放以来,我国政府先后进行过几轮政府机构改革,这些改革有力地推动了经济和社会的发展,但就目前的实际情况来说,我国政府的制度变迁还未能与经济的发展同步"经济的发展推动社会的变化,我国社会也正在从传统社会向现代社会,产品经济社会向市场经济社会,乡村社会向城镇社会,同质的单一性社会向异质的多样性社会,伦理型社会向法理型社会转化"在凡伯伦的体系中,正是/动态技术与静态制度之间的辩证斗争与冲突导致了经济与政治制度被慢慢地置换与替代,因此,在我国目前经济和社会发展阶段,迫切需要进行有效和及时的制度创新以更好地适应和推动我国经济!社会发展"当前,我国急切需要在以下方面进行政府制度创新:
（一）管理理念从以政府为中心转到以公民为中心
以政府为中心的管理理念就是在政府的管理过程和制度设计中,以政府的需要为基本准则,这是与我国的人民主权的政权制度相违背的,政府统治权力的合法性来源于人民的认同,如果人民的基本权益没能被他们所托付的权力代表——政府所保障,他们就会对政府的权力产生认同危机,邓小平同志曾说过,人民满意不满意,人民高兴不高兴,人民答应不答应,就是判断我们政府管理是不是成功的一个重要标准"西方国家在上一轮的政府再造运动中提出了建立以“公民为中心”的政府,这其实也就是说,政府的管理理念要以公民为中心,政府应该以商家对待顾客的态度对待公民"政府在行政过程中要改变新的两个凡是:即凡是“政府说的都是人民赋予和支持的”,凡是“政府干的都是合法的”,切实尊重和保护人民的基本权益。”
（二）办事开放、透明
政府的开放、透明是民主政府的特征之一,它包含两层意思:一方面,政府应该是向公民开放的,即公共权力的运用,政府的行政不是封闭的!少数人的行为,而应是向公民开放的"但不少政府却违背了这种要求,沿袭着传统的衙门作风,政府外戒备森严,闲人免进。而在美国,按照政府规定,白宫每周二到周六早晨8时到正午免费向公众开放,政府还应该积极地创制相应制度让一些自治组织!团体等参与社会治理,这不仅有利于降低政府的行政成本,让政府从不该管和管不好的领域退出来同时也是复杂多样的社会对行政提出的要求"政府作为公共权力的集中行使者和公共资源的调度者,掌握着大量的社会信息,在当今信息就是财富的时代,政府政务的公开能将停滞的信息流动起来,促进信息向财富的转换这其实也是政府促进社会生产力发展的一种有效的但长久被忽视的方式;另一方面,政府也应该是透明的,即政府的政务应公开,让广大人民了解政府的行政行为和行政过程,实行/阳光政务0,这同时也是公民知情权的需要"SARS爆发以后,不少政府都实行了新闻发言人制度,这也是政务公开的一种形式"开放!透明政府作为一种制度安排,它不仅要求给予公民知情权!信息公开权和信息自由权,还要求在政府不能满足公民对个人和公众信息获取的权力时,有权向司法机关起诉以获得救济开放!透明的政府有利于调动公民的积极性,配合政府进行社会治理,同时也容易使政府的行政行为获得合法性政务公开!透明的政府还可产生外部正效应,对防止政府权力私有化和行政人员的寻租行为起到监督作用"。
（三）有效地控制政府行政成本
政府的本质不是行政权力的行使,而是公共服务的提供,这种服务相异于其他非政府机构提供的服务在于他的/无偿性0,这客观上要求政府提供的服务应是廉价的, 要求支持政府本身运行的费用是低廉的,而/中国是全世界行政成本最高的国家0"我们看一组数据,见表1:
表1 1978年-2003年国家财政收入与行政管理费支出情况
年  份        国家财政收入
(单位:亿元)        行政管理费支出
(单位:亿元)
1978        1132.26        49.09
1985        2004.82        130.58
1990        2937.10        303.10
1995        6242.20        872.68
2000        13395.23        1787.58
2003        21715.25        3437.68
由表1可以清楚地看出,我国政府的行政成本呈逐年增长的趋势(2000年例外),这是不符合廉价政府要求的;廉价政府的另一个方面是指政府本身的行政行为要廉价,即要求政府的行政行为的实施应是经过科学论证和充分调查的,具有很强的针对性"政府的行政决策应是适合实际问题而非领导者个人或少数领导人意见做出的"同时,行政行为的廉价还要求杜绝高投入低产出!事倍功半的行政低效行为,要求政府改变过去政府官员无过即功的评价标准,推行官员问责制,对官员行政不作为或行政不很好作为进行问责;廉价政府还要求政府提供的产品要廉价"一些政府官员为了个人的升迁大搞政绩工程!形象工程,把政府的投入当成政府的产出,导致政府大量的负债经营,这加大了金融系统改革的难度,给经济的良性运行带来了不小的负面影响"这就要求一些政府改变不合理的政府官员政绩考核标准,因为这些都是与廉价政府的建设不相符合的"
（四）政府制度引入市场化机制
市场经济通过自愿交易机制满足人类渴求财富的愿望,它解决了“生产什么？如何生产和为谁生产的问题,从而大大缩小了政府强制力的范围。”市场经济在要求限制政府边界的同时,还要求提高政府效率，政府部门因为对权力资源的垄断,很容易产生低效率"发展市场经济就要求以市场为导向,在政府制度中引入竞争机制来提高政府部门效率"政府部门的效率改善,又可通过传导机制影响到市场效率,从而实现政治、经济相互报酬的递增"市场机制是天然就追求效率的机制"在社会服务领域,虽然产出较难界定,但政府可以通过服务合同、管理合同、租赁和长期特许等方式来改进和提高服务效率"中国经济改革的经验表明:引入竞争机制,不仅在一般产业领域,而且在公共服务领域,都是增加有效供给和改善质量的一把金钥匙"垄断是造成短缺和服务质量低下的主要原因,对权力的失控是腐败的根源,引入竞争,特别是制度竞争才是改善效率的关键"目前在扩大公共服务的市场范围上还存在着误区,还受到“政府万能”观念的影响,其本质是向传统体制的复归"政府常常以某些行业不能市场化为由,对其进行干预和控制"经验证明,传统观念中许多认为只能由政府提供的服务,也完全可以由民营部门和非政府组织提供对于转型经济,政府和市场的能力不对称,往往是政府的力量更大。人们更习惯于行政手段解决问题,但事实表明这正是转型社会政府观念上的一个误区"。
（五）法治化治理
法治化政府是现代政府的标志之一,要求政府机关及其人员只能在宪法和法律规定的范围内行使权力,养成遵守法律、依法办事的习惯,防止先行政、后法律或无法律、有行政的行为。在行政活动中,不仅要做到目的守法更要做到程序合法"因为往往政府的善意行为并不一定是合法的,法制政府的核心是治国者先受制于法,这意味着政府的行政行为同时应受到监督和制约,这有利于防止权力的滥用和官员腐败行为"。
（六）树立服务意识
服务型政府指的是以公共利益为目标,以社会公众的客观需求为尺度,尊重公民意愿,建立和发展广泛的社会回应机制和公共责任机制,努力为公众提供满意的!高质量的公共产品和公共服务的现代政府。政府的权力来自公民的授予,相应地,政府就应该用授予的权力来为公民服务"服务型政府要求政府改变在公民心目中的“门难进!脸难看!事难办”的三难作风,把政府的行政工作的宗旨切实转变到为人民服务上来,把行政工作的程序亲民化;要求政府改变过去长期在计划经济体制下形成的“全职管制型”的行政方式,行政工作从“越位”的地方“退位”,在“缺位”的地方“补位”,把工作重心转移到制度创新和努力为经济!社会发展营造公平!和谐的制度环境上来;政府不仅要为公民服务,服好务,而且还应该提供公平的服务"因为公共产品具有非排他性,要求政府在提供公共服务时不要人为地设置排他障碍,或者忽视了不同公民对公共服务的获得程度"如我们经常提到的“三农”问题,其实是政府制度失衡导致的,所以在进行制度创新过程中,要注意制度的公平性,特别是隐性的不公正导致的不同人的获利能力差异"。
二、影响和制约政府制度创新的主要因素
（一）政府治理惯性的阻碍
一种成功的制度模式的产生和运用总是与当时的实际治理需要相一致的,在政府的治理过程中,没有永恒不变的完全有效的模式,这是制度的时效性问题"但一种有效的治理模式却具有极大的惯性,也就是一种有效的!无明显残缺的治理模式很容易被沿袭而产生惯性,这给政府的制度创新带来了阻碍,致使政府官员的人事更替往往出现换汤不换药的情况"政府官员之所以不愿进行制度创新,还涉及到制度创新的成本收益,如果制度创新的有效收益小于创新成本或制度创新可能威胁到他的权力时,他们宁可维持一种无效的制度不均衡,表现为政府官员的行政不作为或行政不很好作为"制度创新的成本主要由以下几部分构成:规划设计!组织实施的成本!消除旧制度的成本!消除变革阻力的成本!制度变革带来的损失以及变革的机会成本等"制度创新只会在以下两种情况下发生:一种是创新成本低于预期的收益,另一种是创新成本高于预期收益但是一种行政强制行为"由此看出,政府不仅是要创新外部制度,而且还应该为外部制度创新提供有利的内部环境,即提供有利的制度创新的制度,降低各级政府进行制度创新的成本,对政府官员的行政行为进行问责,促使他们积极地进行制度创新"。
（二）意识形态和社会驱动力的影响
意识形态和社会驱动力实际上是制度创新的重要环境因素,著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者诺斯就认为,“社会价值的改变，即意识形态的变更是制度变革的主要因素”，意识形态也是一种制度安排,而且是非正式的制度安排,会影响人们的行为和对现行制度的看法、理解。宏观上的意识形态的改变会对制度创新产生两方面的重要作用:一方面,统治者意识形态的改变会让他们积极适应变化的治理环境而变革统治方式,主动进行制度创新;另一方面,广大人民群众意识形态的变化会形成一种逆向要求制度创新的驱动力,推动统治者进行被动的制度创新"这与前面提到的建立负责任的政府是一致的,负责任的政府要求政府具有回应力,能及时地对公民的诉求作出反应,如果政府不能做到这点,就会成为制度创新的一个阻碍因素,因为政府不能主动接受变化的行政环境而进行相应的制度变更如“孙志刚案件”中,不合时宜的收容遣送制度和现在备受大家关注的户籍制度等"。
（三）宪法及法律的影响
宪法及法律是法治政府的指南针,法治政府必须遵从的一个基本原则就是无法无行政"宪法及法律一方面有效地保证了政府治理的秩序,但另一方面又影响和制约了政府的制度创新:一是宪法秩序通过对基本政治、经济、文化制度的规定框定了制度创新的总方向;二是宪法秩序下的权力结构和利益结构直接影响制度创新的成本和动力;三是宪法及法律的时限性会给制度创新带来时滞性"宪法和法律对社会问题的反应总是带有亡羊补牢的印记,这会让处于其框架范围下的制度创新出现时滞问题,降低政府的拓展型制度创新能力,因此,政府制度创新还受到有活力的宪法和法律的重大影响"。
（四）制度创新过程中实施机制的保障
任何一种制度,如果缺乏强有力的实施机制都只能是一种形式,因为它无法得到落实和推动"经济学上对建立制度实施机制的原因阐释为:“一是人类交易行为越复杂,建立实施机制就越必要;二是人的有限理性及机会主义行为动机促使实施机制的建立;三是契约双方信息不对称容易导致契约的偏离”。在行政学上,我们认为,建立实施机制缘于:一是加强制度创新的主动性,通过实施机制,可以对行政过程中的一些问题做出提前预判而进行前瞻性制度安排;二是加强制度创新的规划性,建立完善的实施机制可以对各种制度问题进行综合考虑并形成规划,使制度创新工作能机制性地进行,而避免出现制度真空"同时,在制度创新过程中,实施机制也能全面考虑各种行政问题,协调各种行政资源,这不仅可以降低制度创新的成本,还可以保证制度创新的有效、快速实施"。