论国有企业产权制度的选择

百分百晓林

当前,我国国有企业经营状况不够理想,存在一系列问题,我们认为主要还是相当数量的国有企业缺乏活力,还不适应市场经济要求,企业效益低下,亏损严重,国有资产大量流失。究其根源,则在于国有企业产权制度的极大缺陷。因为,不同的产权制度,涉及到不同产权主体获得的权力和利益,能极大地影响企业和全体劳动者的积极性、主动性的发挥,对企业的运行机制起着具有决定意义的作用。所以,国有企业如何在产权制度上作出选择是从根本上改变国有企业困境的关键。
一、对国有企业产权制度历史变迁的简要回顾奥鹏在线作业资料在传统计划经济体制下,国有企业是政府附属物,“国家所有,国家经营”,国家对企业包供包销,统负盈亏,统一安排职工就业,个人分配实行大锅饭、平均主义。国有企业的各项权利掌握在国家手中,产权制度是一种封闭的、单一所有权制。针对这种现状,1979年开始的企业改革首先是“放权让利”,企业开始有了一定的自主权,比如财产使用权。但由于这一阶段的改革是在不触动企业财产关系的前提下进行的行政性分权、让利,产权制度并无实质性变化。到1986、1987年,企业开始实行所有权与经营权分离的承包制。这种“两权分离”的承包制在初期由于分配与企业的经济利益直接挂钩,所以起到了一定的积极作用。但因承包制是在承认现有产权制度前提下的一种“两权分离”,虽然使产权的各项权利有了某些分离,但依此形成的企业财产经营权没有按照商品经济原则、通过市场交易来实现,因而这种财产经营权实际上仍是一种行政性分权,传统产权关系并未改变。从1991年第二轮承包看,短期行为问题已比较明显地暴露出来。在这一时期,发展企业集团也被当作一条搞活国有大中型企业、增强企业活力的重要途径提出来,但由于在不触动产权关系、坚持“三不变”(所有制不变、财政上缴渠道不变、隶属关系不变)的前提下组建企业集团,也只能是松散型的或是行政捏合式的联合体,企业集体功能和优势仍未发挥出来。 1992年出台的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》中“转换经营机制”成为企业改革热点。它明确了企业必须转换经营机制,政府必须转变职能,实行政企分开;明确了“企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。”该条例实施后,企业自主权逐渐落实,但同样未承认企业法人财产权,企业只能是相对独立的商品生产者和经营者,仍不可能实现自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束。这一时期的产权制度与现代企业产权制度仍然相差甚远。从1993年11月十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出“转换国有企业经营机制,建立现代企业制度”以来,国有企业才开始由“工厂制”改造成公司制,明确企业拥有法人财产权,这标志着现代企业制度的形成。
二、对我国国有企业产权制度的弊端剖析
（一）        产权主体虚设
国有企业资产名义上为全民所用,体现为政府代表全民进行国有资产的管理,而政府则由众多部门组成,这些部门都能凭借国有资产所有者代表的身份,对国有资产进行管理和干预,而对由此造成的损失则无法问责,也无人负责,国家和企业之间的责权利难以对称,有权利的没责任,有责任的没权利。
（二）产权边界不清
国有资产所有权归国家所有,实行统一领导、分级管理。但中央和地方的责权利长期不够明确,在政策的制定和执行上具有很大的随意性,经常产生矛盾和冲突。而在对企业的管辖权限上,不仅中央同地方对国有资产管理的责权不明,部门之间同样存在职责、权限不明的问题,由此造成的各种干预大大降低了国有资产运营的效率。
（二）        产权结构一元化
传统国有企业的产权结构表现为单一的所有权,没有建立起与市场经济要求相适应的终极所有权、法人财产权和经营权分离的权能结构。实践表明,一元化产权结构的国有企业难以摆脱行政干预的困扰,而企业充满活力的重要前提条件是产权结构多元化,这也是企业充满活力的产权制度保证。
（三）        产权关系不顺
政府集社会行政管理职能和所有权管理职能于一身,常常以行政手段干预企业。而企业由于不是真正的法人,没有法人财产权,自然就无法抵卸行政干预,因而也摆脱不了对政府的依赖关系。
（四）        产权配置凝固化
由于受产权关系不明、国有资产占有与使用的无偿性等不利因素影响,导致各部门、各地区追求资产占有最大化,争项目、争投资,不惜搞重复建设,造成资产配置上的极大浪费。加上缺少产权市场,条块分割并自成体系,产权流动受到很大限制,跨行业部门、跨经济区域、跨所有制的产权流动更是难以实现。
三、国有企业产权制度的选择目标
国有产权的弊端决定了国有企业不可能成为适应市场经济要求的现代企业。从我国国有企业产权改革的实践中可以清晰地看到,无论是股份制改造还是国有股减持都没有达到预期的目的,我国的国有企业产权改革并没有从根本上解决问题,事实上正处于瓶颈状态 ,需要有一个实质性的突破。而从新制度经济学角度来看,国有企业改革实质上就是一个制度变迁问题。当前,建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度,是市场经济存在和发展的基础,是完善基本经济制度的内在要求,也是党的十六届三中全会《决定》提出的一项重要改革任务。因此,欲以现代企业制度来改造现有的国有企业,就必须在国有产权制度的改革上有所创新,按现代产权制度的要求来改造传统的产权制度。
（一）        完善国有资产管理,确保国有产权清晰
对与现代企业制度要求相悖的现行国有资产管理体制,必须采取切实措施,建立专门的国有资产授权机构,代表国家进行产权经营,从而使国有产权在与其分形式的产权对峙中得到强化,反映出独立的利益主体要求,使之与市场经济和现代企业制度的要求相适应。国家可以给国有资产授权机构一定的剩余索取权,加强监督与约束,保证国有资产的所有者确定到位。对于竞争性国有企业的管理,国家应在各级政府内设立国有资产管理委员会,管理该级政府拥有的国有资本。各级政府国资委之间是独立的,不存在行政隶属关系。国资委作为国有资本所有者的代表机构将只对少数企业(一级持股公司)直接持股,对一级持股公司以下的多数企业,将通过多级持股形成所有权的“嵌套”关系,但不直接持有其股份。一级持股机构持有的其他企业的股份,应作为普通股对待,其公司机构的运作与股票的买卖一般不需要国资管理部门批准。对同一家企业,各级政府的国资委及个人都可参股,使国有股权分散在不同地区和不同行政级别的国资委手中,充分发挥股东大会的作用,避免某个国资委对该公司的行政干涉。对非竞争性的国有企业实行特殊法人制,即该法人的组织及有关关系(治理结构、业务程序、财务)不受或不完全受《公司法》或《民法》规范,而是针对其特点制订专门法律或法规来规范其行为。特殊法人企业的国资管理机构应设在该行业主管部门内部,主要由政府投资、由行业主管部门管理,在现代企业制度建设中,将其改造成国有独资公司。
（二）        调整国有资本投向,建立合理的产权结构
产权创新在国有企业制度创新过程中是最重要的,企业内部的产权结构决定了内部治理结构的功能。产权结构的多元化和合理化,是企业内部治理结构发挥作用——即分工决策和相互制约的前提,也是提高企业竞争力的制度基础。从宏观上看,现阶段国有资产分布广,战线长,从重、轻、农到第三产业无所不在,经过20多年的改革,国有资产在全部资产中的比重呈现下降的趋势明显。而与之形成鲜明对照的是,非国有企业发展迅猛,其产值已占整个国民经济的六成。当前,一定要有所不为才能有所为,应尽快将国有资本集中到那些影响国民经济发展全局、控制国家经济命脉、非国有经济办不了或办不好的战略行业和领域中去。从微观上看,股份改制企业中,除少数国有独资和国家控股公司外,大多数国有企业改制后不仅要把国有独资公司限制在一定范围内,而且要避免强调对一般股份制企业的控制,使公司中国家股、法人股、个人股所占的比重合理,形成公司制企业中的多元化产权主体,实现合理的产权结构,更好地发挥非国有股东在公司治理中的积极作用,为建立规范的治理结构创造产权条件。
（三）        发展产权交易市场,促使产权自由流动
产权交易是企业实现规模经营的最佳运作方式,在社会主义市场经济条件下,要将传统的企业制度改革、改造为产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业,就必须充分利用产权市场机制,通过企业的产权流动、交易方式对现有企业进行资产重组性的构建,打破地域、国界、行业、企业经济性质、法人、自然人和经济组织的界限,对原企业进行整体或部分产权(股份)转让,并通过一系列各种形式的产权运作措施进行改组、改造。当前,要使国有产权明晰,产权结构合理,就必须改革国有产权不能自由流动的状况。国家应对国有资产从主要以实物管理为主转变为以价值管理为主,实行资本经营,让国有企业债务重组,解开国有企业债务链,通过资本市场直接融通资金,这是解决国有企业产权改革对资金需求的根本出路。在资本市场上除国有独资公司外,国家控股、参股的公司股权都应能够自由流动。这就不仅要大力培养非国有投资者,特别是机构投资者,使之参与公司治理,分散公司股权,改善公司股权结构,而且还要大力培育产权交易市场,确保产权能够自由流动。而为了实现国有产权的自由流动,还必须进行银行及融资体制的改革,进一步协调银企关系。目前,国有商业银行与政策性银行的职责已经分开。对商业性银行,要完善信贷责任制,实施风险经营和企业化经营。国有公司将充分利用银行融资渠道,优化资本结构。同时,银行又是公司的债权人,是公司最大的利益相关者,因此要建立一系列的金融制度,降低债务风险,保护银行利益,化解金融风险。强化银行作为利益相关者的监督职能,银行也可以以利益相关者身份进入公司董事会或监事会,加强对经理人员的监督,保证银行债务的安全,并从外部对企业进行监督。公司则要自觉接受银行监督,履行偿债义务,在公司治理中充分考虑银行的利益。
（四）深化股权分置改革试点,破解股市发展头号难题,积极推动资本市场改革
由于制度的缺陷和历史的原因,我国股市上有2/3的股份不能流通。存在同股不同权、同股不同利等“股权分置”的弊端,严重影响着股市的发展。因而,股权分置问题被普遍认为是困扰我国股市发展的头号难题。2001年6月,作为一种尝试,国务院发布了《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》,开始实施“国有股减持”。但此次尝试由于以牺牲流通股股东利益为前提,遭到了市场的拒绝。同年10月,中国证监会宣布停止执行《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》第五条规定,并表示将公开征集国有股减持方案,研究制订具体操作办法。2002年6月,国有股减持政策正式“叫停”。2004年2月初,国务院颁布《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》(简称“国九条”),明确提出“积极稳妥解决股权分置问题”,确定了解决股权分置问题的目标和指导原则。2005年4月12日,中国证监会首次公开表态,根据“国九条”的总体要求,“解决股权分置已具备启动试点的条件”。证监会称,股权分置问题的产生,主要源于“早期对股份制的认识不统一,对证券市场功能和定位的认识不统一,以及国有资产管理体制的改革还处在早期阶段”。股权分置作为历史遗留问题,影响证券市场预期的稳定,使公司治理缺乏共同的利益基础,也不利于国有资产管理体制改革的深化,已经成为完善资本市场基础制度和国有产权改革的一个重大障碍。2005年4月29日,《关于上市公司股权分置改革试点有关问题的通知》发布,标志着股权分置改革试点工作正式启动。解决“股权分置”这个股市头号难题,能积极推动资本市场尤其是国有产权的改革。但这一问题的解决,并不代表市场所有根本问题的解决。当前,资本市场还要在金融产品创新、交易制度、发行制度等方面进行深入改革。