信息化时代的政府治理模式变革

百分百晓林

信息化时代的政府治理模式变革

自20世纪90年代以来，现代信息技术、通信技术特别是互联网技术在各领域的普遍应用，标志着我们的社会进入了一个新的时代——信息社会和信息时代。信息社会是围绕着知识组织起来的，其目的在于进行社会管理和指导革新和变革；这反过来又产生新的社会关系和新的结构。信息技术革命，正以前所未有的方式对社会变革的方向起着决定性的作用，动摇并改变了原有的政治、经济和社会运行模式，引起了社会发展结构的深刻变革。信息社会将深刻地改变我们的生产方式与生活方式，同时也给政府的管理模式带来一场革命。建立在工业社会基础之上的科层制政府治理模式受到越来越大的冲击，亟需加以全面的审视与反思。
一、信息化对我国政府治理的重要意义
（一）加快政府职能由管制型向管理服务型转化转变
信息网络能使大量的信息及时、快速地传递和处理，政府各部门通过信息网络系统，改变了传统的部门分割运行的状况，实现了相互关系的重新组合，使行政活动具有了跨部门、跨功能的一体化特征，由传统政府向电子政府转变。同时，政务信息的全方位扩散性，也弱化了传统政府的信息特权，增强了非政府组织和市场的力量，使行政权力的分散和转移成为一种趋势。政府可以把一部分管理和服务职能下放、委托给社会中介组织以及行业协会进行管理，实现其与政府一道共同管理经济、社会事务。因此，传统的行政管理职能已不适应信息化发展的需要，社会越来越要求得到政府更多的政策指导和咨询服务，群众也越来越渴望获得更快捷、便利、自主的服务。政府只有适应这种趋势，重新界定政府职能，尽快地从管制型职能向管理服务型职能转变，并不断扩大政府服务的范围和力度、提高服务水平，才能顺应社会的发展，满足公众的需求。
（二）提高行政效率，降低行政成本
信息网络的建立，能极大地改变以往政府管理中不能充分、有效地利用各种资源而造成的人、财、物严重浪费的现象。信息技术、办公自动化以及网络技术的普遍运用，使政府能够把一定区域、全国乃至世界的信息、人力和知识等各种资源连接起来，充分实现资源共享，并使政府各部门在收集、处理和传递信息时更经济、更快捷，提高了行政效率。另外，信息网络的运用，也减少了政府管理中行政人员的重复劳动和手工作业，减少了行政系统的中间管理层次和管理人员，简化了行政运作的环节和程序，提高了信息传递的速度和效率。这样，最终既提高了政府工作的效率，又大大降低了行政成本。
（三）促进了政府组织结构的合理化
我国传统的政府机构是一个典型的科层组织机构，管理幅度小、管理的中间层次多、机构庞大臃肿，缺乏与外界的交流和适应环境的能力。而在信息社会，可以用网络再造政府的组织结构。网络在形式上是一种网状形的、全方位的、多元化的沟通与联系方式，政府的组织结构可以由单一的、封闭的结构转为一种多元的、可以对各方面进行回应和交流的网状结构，从而使政府的组织结构更具有弹性和适应力，更有生命力。同时，利用信息技术可以减少中间管理层，增宽管理幅度，使组织结构扁平化。现代信息技术可以加强高层决策者和行政执行层的直接联系和沟通，从而使中间管理层失去存在的必要。另外，中间层次的减少，意味着决策部门管理的幅度较以前大为拓宽，能够经常同基层进行直接的沟通和交流，了解社会的动态和意图，有利于决策民主化程度的提高，有利于提高治理过程中政府与非政府组织的协同性。
（四）行政公开促进政府廉政建设
信息网络的运用，使群众能及时、全面地了解政府工作的办事程序和议事规则，提高了群众对经济、社会事务的知情权、参与权与监督权。这就迫使政府的行政行为要走合法、公正、规范的_道路，提高政府工作的透明度，实现行政公开。同时，信息网络的建立，也消除了不同地域、不同部门之间信息交流的壁垒，使行政行为的外部监督更便捷、成本更低，从而增加了外部监督的可行性。信息网络的及时性、透明性，也使政府管理中的诸多“暗箱操作”现象失去了生存的空间，减少了寻租现象的发生，而且利用网络也能加快对腐败、违法行为的举报和查处。这样，就会有力地遏制腐败、违法行为的发生，促进政府廉政建设。
（五）提高了公民参与决策的热情
信息技术带来的新型政府与公民之间的关系是一种更强调合作的关系。公民参与决策是公民在政治运行过程中表达自己的思想、意图和价值取向，从而影响政府政治决策和政府行为的活动。它是现代社会民主制度赖以生存的基础，也是民主政治的基本特征之一。首先，信息技术提供了公民参与的良好信息环境。政府掌握着大量的公共信息资源，处于绝对的信息强势，而普通公民相对处于信息弱势，传统政府的运作和决策过程很大程度上对普通公民而言是保密的，信息的不对称是造成这一障碍的最大问题所在。信息网络的建立，大大推动了信息的产生、提供、获取和处理的能力和速度，同时也保证了信息的真实性，从而使公众随时掌握政府信息，避免了因信息不对称造成的判断非理性行为。其次，信息技术提供了公民公共参与的便捷渠道。传统的公共参与方式的有限性往往限制了公民的参与积极性，而通过政府上网，尤其是电子社区的建立，使得政府与公民之间通过各种电子渠道和网络平台连接起来，极大地方便了公民对政府决策过程的参与。同时，这种互动性的网络技术增强了公共参与的实效性和有效性，提高了公民参与的热情。
二、我国政府信息化建设存在的问题
（一）传统政府路径依赖所导致的障碍
传统政府运作机制的机构设置不合理，政府各部门职能交叉、重叠，审批过多、过滥，办事流程不合理，透明度低，暗箱操作等所有这些都可能成为推动政府信息化的重要障碍。同时，由于建立电子政府实际上是一个政府再造的过程，它必然会受到来自不同利益群体的阻力。当然，还有政府管理本身的复杂性，决定了电子政府结构的复杂性，阻碍了政府信息化的建设。
（二）政府信息安全存在严重隐患
目前我国信息安全面临许多严峻的形势。由于Internet是一个开放的网络，存在大量网络黑客甚至黑客组织，出于不同目的，对各站点攻击并篡改页面的事件层出不穷。网上政府是政府在网上的形象，网上政府发布的一些重要新闻、重大方针政策、法规具有权威性，如果一旦被黑客篡改，将影响政府形象，甚至造成重大的政治经济损失。中国政府信息化的进展有限，在相当大的程度上是因为安全考虑。考虑到政府上网的必要性及对网络安全的顾忌，中国许多政府机构采用了两套独立网络的规划，避免了黑客侵入的可能性，不失为一个好的方案，但也存在一些不足。最为主要的表现是限制了网络信息的完整性，限制了政府信息为民众所利用。
（三）政府信息化建设缺乏统一的规划
我国目前的政府信息化建设还缺乏统一的规范和技术标准，也无相关组织机构负责统一指导实施，造成信息化建设中各级地方政府和部门条块分割、各自为政。“推动政府信息化最关键是要搞好整体规划，制定统一的技术标准，这是国外发展电子政务普遍的一条经验。”我国在这方面还有所欠缺，至今尚未制定出政府信息化的中长期总体规划，特别是有关统一的技术标准方面，几乎还处于各自为政的状态。一些地方还不切实际地追求设备的先进性和信息建设的大而全，导致大量的重复建设和信息孤岛；许多地方只注重硬件建设，而忽视了行政组织结构的调整和行政业务流程的再造。如何在统一的规划和标准下，整合现有资源，防止重复建设和各自为政，成为政府信息化和电子政务发展中的关键所在。政府需放远眼光，加强对全国网络建设和电子政务建设的统筹规划，吸取在经济建设中“小而全”的教训，使这项工程具有长远性、前瞻性。
（四）信息化建设的法规制度不健全
由于政府信息化在我国还处于初级阶段，未来发展存在大量不确定信息，而且信息技术变化迅速，这些都导致了我国目前在信息化立法方面还很不完善，许多方面基本上还处于空白地带，而且信息安全方面的法律法规也不健全，都在一定程度上影响了信息化的发展。中国政府公开制度的最大特点之一是仍然没有一部统一的立法，也没有相应的归口管理部门，各地方和各部门在改革中因此缺少相互协调和配合，并使某些改革措施迟迟难以出台。当然，除政府信息公开法以外，还应制定信息安全法、电信法、个人数据保护法、电子签名法、电子商务法、公文控制法等一批相配套的法律、法规。
三、信息社会政府治理的变革方向
信息技术的发展为政府效能力建设提供了强有力的工具。然而，单纯运用现代信息技术不能完全满足政府治理的需要，行效治理的关键就足石政府持有的治理理念和这一理念支配下进行制度建没和结构调整。因此，我们应树立全新的治理理念，整合和应用信息技术的优势，改革政府治理，提高治效能，实现政府善治的日的。为此，政府治理将从以下几个方而加以变革。
（一）形成“以民为本”的政府服务理念
电子政务的实质是信息化新形势下对“为人民服务”的新理解。传统政务容易疏远政府和群众的关系，容易使中间环节发生腐败，所以建立电子政府我们一定要按照“科学发展观”的要求，以最广大人民群众利益为本，以建设“廉洁、勤政、务实、规范、高效”的政府为目标，通过使用信息技术加强民众与政府之间的对话和交流，增强公众参与程度，及时了解民意，积极转变政府管理理念，围绕民众需求建设“电子政府”。政府网上办公将使公众可以随时随地以自己满意的方式获取所需的政府服务。通过电子化手段获得信息和提供服务，促使政府与公众之间形成平等的关系，公众不再是政府信息的被动接受者，政府不再是公众行为的意向控制者，政府与公众将建立新型的合作协同关系，最终达到电子政务的最终归宿：促进政府从管制型向服务型转变。
（二）政府组织结构向扁平化、虚拟化方向转变
信息网络推动政府组织结构由传统科层制向扁平化、虚拟化转变，减少了中间管理层次，加强了纵向与横向的沟通和交流，使整个政府组织成为一个柔性化的有机体。因此，应加快我国政府机构改革的进度，再造政府组织体制：首先在机构设置上，要精简直接行使专业管理职能的部门，增加行使宏观管理职能的机构；其次在权力等级结构上，增大行政机构的管理幅度，裁减中间管理层次；最后在权力形态上，要把集中的权力逐级下放，增强基层组织机构的作用。通过政府组织再造，逐步建立一个机构设置优化、结构形态扁平化、权力形态分化的新型组织体制，改变传统部门分割运行的状况，提高政府管理的完整性、协调性，增强组织的反应能力和工作效能，逐步建立起一个有弹性的、适应性强的、效率高的“无缝隙政府”。
（三）政府向信息公开化、管理开放式转变
信息公开是民主政治的基础，也是实现政府治理的根本。建立开放式政府信息化的发展，必然要求政府对社会公开行政信息。政府部门应不断加快电子政务的建设，并用系统化的观念重组政府业务流程；尽快地向社会公开各职能部门的职责、办事程序以及政府信息、法律法规等，并加大信息公开化的程度。除涉及国家机密、商业秘密和个人隐私等依法应当保密的事项外，都应及时向社会公开，使企业、公众能及时获取有关信息，行使自己参与行政管理、监督行政过程的权利，逐步建立起一个开放式的政府。更重要的是，便于社会大众、新闻媒体监督政府施政，起到透明和公开的作用。
（四）加快信息法制建设，完善行政法制体系
信息化的健康发展，必须有法律、法规的指导和保障。要依据我国政府信息化发展的现状，尽快完善网络平台、技术标准、安全服务等方面的立法和规范，建立一整套政府信息化的法律体系。当前政府信息化法律法规建设重点应放在电子签名、电子档案、电子印章以及信息安全等方面，并尽快建立起公民个人信息安全体系，保护公民个人的隐私权。同时，应注重法律法规和技术规范的前瞻性，并使制定出的政策和法律法规与现有的国际规则相兼容，为政府管理创造良好的制度氛围。总之，信息化与政府管理变革是一个相互影响、相互促进的过程，实践中应不断探索并总结经验。我们应加快信息化与政府管理变革的步伐，早日实现建立一个高效、廉洁、务实政府的目标。