论和谐社会下服务型政府的构建

百分百晓林

论和谐社会下服务型政府的构建

进入新世纪以来，建设服务型政府、构建和谐社会正由公众的愿望变为政府的行动。温家宝总理在讲话中指出：“我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”建设服务型政府现已成为各级地方政府管理体制改革的重要目标，成为和谐社会建设进程中的一项重要举措。在构建和谐社会的举措中，服务型政府的建设是构建和谐社会的应有之意。
一、和谐社会：服务型政府建设的宏观背景
实现社会和谐，建设美好社会，始终是人类孜孜以求的一个社会理想，根据新世纪新阶段我国经济社会发展的新要求和我国社会出现的新趋势新特点，我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。构建服务型政府，真正做到以人为本、执政为民、落实科学发展观，和谐社会的愿望才能够实现。
（一）和谐社会的科学内涵
中国文化自古“贵和”。和谐作为一种思想，反映了人民群众对美好幸福生话的向往。和，也即和睦，有和衷共济的意思；谐，也即相合，强调顺和协调，力避抵触冲突。和谐社会是一个具有丰富内涵的概念，许多学者从不同的角度对它进行阐释。社会学家郑杭生认为，“和谐社会就是全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会，用社会学的术语来表达就是良性运行和协调发展的社会” 。中国人民大学社会与人口学院教授洪大用提出的理解和谐社会的三个角度是，“第一涉及到贫富差距的利益分配角度；第二涉及社会公众的社会共识角度；第三，可持续发展角度，即积极的和谐社会应该是可持续的社会” 。而政治学与公共管理学者则主要从公共治理的角度对这一概念加以理解。政治学家俞可平指出，“一个和谐的社会，应当是一个公共利益最大化的社会，一个公民与政府良好合作的社会，一个政治参与和政治透明程度较高的社会” 。国家行政学院教授汪玉凯认为，和谐社会就是基于法律框架和道德约束，以人为中心的人、自然与社会的协调统一。这包括三层含义：（1）和谐社会是以人为中心的；（2）和谐社会是通过一定的制度安排和道德约束来实现的，这两者缺一不可；（3）和谐社会的实现程度直接反映着一定时期公共治理的水平和能力 。
总之，我们所要建设的和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。
（二）和谐社会要求建设服务型政府
构建和谐社会应注重几个方面：首先，人与自然的和谐。这主要是指尊重自然规律，保护人类生存的环境，以及最大限度地合理利用资源，实现经济和社会的可持续发展。其次，人与社会的和谐。这是指社会不同利益群体之间的和谐发展，也可以理解为不同利益主体的冲突化解机制。有了这种化解机制，才有利于社会成员间的和谐及社会成员自身的和谐。最后，以人为本的政治和谐、经济和谐和文化和谐。由此可见，政府在构建和谐社会的进程中起着极其重要的作用，在构建社会主义和谐社会的背景下建设服务型政府，就是要实现政府服务的和谐。
政府是源于社会并最具权威的公共机构，政府对社会的管理及其所提供的公共服务在构建和谐社会过程中起着最关键的作用，这是由政府自身的特点所决定的。第一，政府作为国家意志的执行者，是以强制力为后盾进行社会资源整合与社会利益分配，应注重公平与效率；还要对社会治安、生态环境保护等领域加强规制。第二，政府作为国家机构的组成部分，具有严密的组织体系，体现了一种行政性的等级制关系，具有实现高效率社会管理的现实可能性；政府更要创新管理模式和理念，视管理为服务，而这些都依赖于政府在社会管理中合理凝聚社会力量的能力。
构建和谐社会的关键，在于政府角色的适当定位、质量的提升和能否提供良好、和谐的公共服务。为此，必须尽快转变政府管理模式，在管理中体现服务，在服务中实施管理。
（三）服务型政府的科学内涵
服务型政府的定义，有人从管理模式的角度，认为是用有限管理社会的权力，对经济社会管理负有限责任，通过向市场主体提供公共服务等方式实现政府对市场主体的互动式管理的政府模式。有人从政府的功能出发，认为服务型政府就是要使政府由原来的控制者变为服务者，政府以控制管理为要务转变成以传输服务为目标，管理目标由经济领域转到公共服务领域。有人从特征视角出发，认为服务型政府是以全新的服务理念为支撑，在服务中使自身充满生机和活力，不断追求发展和进步的政府；它突出以民为本，以提高政府服务技能和服务水平为中心，以三个文明协调发展为目标，构建以市场为导向，以公共服务为特征的政府管理体系。有人更是从理念和宗旨这样的高层面着眼，认为服务型政府就是在社会本位和公民本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以公民和社会服务为宗旨的政府。
从2003年起，采用公共服务型政府这个词的逐渐多了起来，但其定义理论界也有不同意见，一种观点是：公共服务型政府是以市场为导向，以企业、社会和公众为主体，以提高公共服务为特征，以提高公共管理质量和公共服务水平为目标，以经济社会协调发展为主题，是市场经济条件下政府管理的一种新模式。经济学家余晖的观点较简洁：公共服务型政府就是提供私人和社会团体无力或不愿提供的，却又与其公共利益相关的非排他性服务的政府。
服务型政府作为新生事物，其概念究竟应该怎样定义，在实践上有待于进一步探索，在理论上有待于不完善。
纵观发达国家和地区建设公共服务型政府的实践经验，参考众多专家学者的理论研究，笔者认为，服务型政府的内涵至少应该包括治理理念、职能界定、具体制度建设三个层面。
首先从理念上看，在构建社会主义和谐社会背景下，服务型政府应该确立“社会本位”、“公民本位”的治理理念和以科学发展观为指导的施政理念。
其次从职能界定上看，服务型政府就是提供私人和社会无力或不愿提供的、却又与公共利益相关的非排他性公共产品和公共服务的政府。
再次从具体的制度建设来看，应该完善与服务型政府相适应的制度，这包括：民主参与的公共决策机制；新型的公共财政制度；科学合理的绩效评估制度；完善的公务员制度；推行电子政务等等。
总之，笔者认为，所谓公共服务型政府就是以以人为本的服务理念为基础，以明确界定政府角色和职能为关键，以行之有效的制度为保障，为市场、公民和其他社会组织提供有效的服务，促进社会和谐发展的政府。
二、和谐社会背景下建设服务型政府的必要性
我国是社会主义国家，“社会主义的本质在于解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终实现共同富裕”。改革开放以来，我国经济持续快速发展，人民生活日益改善，取得了举世瞩目的成就，但另一方面，由于没有处理好效率与公平的关系，也出现了严重的社会发展失衡：城乡差距、地区差距、阶层分化日益拉大，影响了社会的和谐和可持续发展。20多年来，侧重从追求效率的角度设计和发动的政府体制改革已经在相当程度上见到了效果，但目前能够达成共识的一种理解是，政府改革中包含政治体制层面的东西，也就是以追求社会公正、公平为目标的内容明显太少，已经在很大程度上返回来影响到效率的进一步追求，同时更使整体的改革局面显得很不平衡。这正是进入新世纪以来人们所最为关注的一点，也是由广州发生的孙志刚案引发国家废除收容审查遣送制度，代之以社会救助制度及相似的一系列事件，使2003年成为引人注目的中国公民权利保障年的重要原因。
这种重效率轻公平的现象，使得政府在职能上的“越位”与“缺位”并存，最终会引起经济和社会的不协调的发展，影响了我党“立党为公，执政为民”的执政理念，同时也与落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的伟大历史使命相背离。这一切，都彰显了目前我国建设公共服务型政府的必要性。
（一）建设服务型政府，是由人民政府的性质决定的
我国的政府是社会主义国家的政府，是人民的政府，是在中国共产党的领导下履行国家职能的组织，全心全意为人民服务是我们党和政府的根本宗旨，是各级政府的神圣职责和全体公务员的基本准则。随着改革开放的不断深入、社会主义市场经济的发展和民主政治建设进程的加快，人民群众的民主意识、法制意识、竞争意识和参政意识不断增强，对政府的要求也越来越高，但由于长期的惯性影响，无论政府机关还是公务员，在履行职能过程中都还有许多不尽如人意的地方，如官僚主义、形式主义严重，门难进、脸难看、话难听、事难办，行政审批程序烦琐，推诿扯皮，效率低下，乱收费、乱罚款、乱摊派等现象屡禁不止，不作为、乱作为，办事缺乏透明度，不正之风和腐败现象还未从根本上得到解决，等等。这些问题解决不好，人民群众就不会满意，政令就不能畅通，从而也就无法实现民富国强。因此，作为公共服务型政府就必须率先垂范实践“三个代表”重要思想，贯彻“立党为公、执政为民”的本质要求，全心全意为人民服务。作为党领导的人民政府，怎样才能充分发挥全体人民的积极性来发展先进生产力和先进文化，怎样才能始终得到人民群众的支持和拥护呢?说到底，就是要全心全意为人民服务，坚持用人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应来衡量政府的一切决策；坚持“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的工作路线；坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，为群众诚心诚意办实事，尽心竭力解难事，坚持不懈做好事。显然，在“管制型政府”条件下，把管“民”放在首位，无法体现上述三个坚持，唯有建立起“服务型政府”的体制，以服务人民、服务市场为己任，才能真正做到上述三个坚持，真正体现全心全意为人民服务的宗旨。这一点我们应该向新加坡学习，新加坡的政府公共服务在廉洁、高效和务实性方面举世闻名。