论我国城市社区的建设

百分百晓林

论我国城市社区的建设

社区是生活在一定地域空间内的人们的社会生活共同体，是社会的细胞，只有每一个基层社区和谐了，我们整个国家才有可能和谐。目前我国社区建设还存在着一些不容回避的现实。
一、社区建设现状
1986年国家民政部首次提出开展社区服务工作，满足人民生活需求的策略。1991年国家民政部又提出在城市开展社区建设的思路。1995年中共十四届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景规划的建议》进一步对社区服务作了统一的倡导和规划。随着中国经济体制改革的日益推进，中国社会结构急剧变革，老龄化社会到来，城市流动人口的增加，城市人民的生活需求使城市社区建设日益迫切。理论与实际工作者都对社区建设予以了诸多的关注。
（一）城市社区建设的概念、定义
我们所说的“社区”到底指的是什么？有人认为“一个街道办事处所辖的范围大致就是社区的地域空间，为了淡化其行政区划的色彩而突出社区特征，许多学者称之为街区” ；有人认为就是以街道和居委会为单元的基层社区 ；还有人指出，在很大程度上社区已成为街道办事处以及居委会这些基层管理机构的代名词 ；还有人指出“在官方的正式文件中，城市社区指涉的是街道办事处所辖的范围” ；而国家民政部基层政权和社区建设司司长张明亮曾撰文指出“要按照便于服务管理、便于开发社区资源、便于社区自治的原则和地域性认同感等社区构成要素，对原有的街道、居委会规模作适当的调整，以调整后的居委会辖区作为城市社区的主导形式，形成社区地域” 。
社区，是指在一定地域内发生社会互动,具有特定的生活方式和成员归属感的人群所组成的相对独立的社会生活共同体。社区是随着社会生产力的发展而发展的,在不同的历史发展阶段,存在不同的社区管理体制。社区是通过行政区划形成的共同体，是在党和政府领导下，由社区单位和居民进行群众性的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。
目前, 理论界和实际工作部门在将社区定位于街道管辖的行政区域的认识上已基本达到共识, 即“街道”与“社区”在范围上同指一个区域, 但二者在概念上并不完全一致。街道侧重于区域的管理, 社区则更侧重于强调社区内居民的认同感和归属感。诚然, 社区建设的目的就在于营造社区氛围, 形成能够凝聚社区成员的合力, 而这种管理目标又是在政府、社区成员双方积极主动的合作与协同下实现的。
城市社区建设是一项内容繁杂、涉及面广的综合性社会系统工程。就其狭义而言，主要与社区居民的生活环境、生活质量、安全条件和人际关系有关的社区生活服务、社区文化、社区教育、社区安全、社区道德建设等。广义地说，凡与居民利益相关的，凡是围绕社区开展的工作，凡能引起居民认同的内容，政治的、文化的、经济的、社会生活的；物质的、精神的，都包括在内。它是社区全方位的建设。有的学者在探讨社区精神文明建设的内容时认为，确定社区精神文明建设的内容不仅要充分考虑到社区居民的切身利益的需要，而且还要考虑到社区发展本身的状况及政府在辖区内开展工作的需要。因而社区精神文明建设的基本内容涉及社区软环境建设的各个方面，至少应包括宏观上的社区文化建设、社区教育建设、社区服务建设、社区道德建设，微观上的文明家庭建设和文明楼组建设等方面。从总体上看，社区建设大体包括社区经济建设、社区服务建设、社区文化建设、社区环境建设、社区保障建设。
社区建设是城市整体建设的基础性工作, 加强城市社区建设与管理, 对改善社区的物质文化生活以及居民的生存环境, 培养社区居民良好的文化素质与道德水准、推进城市化进程和社会主义市场经济体制的建立与完善、加强社会主义精神文明建设,维护基层社会稳定, 共建和谐社会、推进政治体制改革和政治民主化进程具有重要的作用。
但是,我国城市社区建设还是一件新生事物,无论在理论还是实践上都处于探索的阶段,存在着许多矛盾和问题,需要我们认真总结,不断摸索。
（二）全国社区建设的概况和基本经验
“社区建设是城市工作的永恒主题” ， 这个得到全国社区建设同仁认同的命题，首创于南京。自90年代中叶开始，社区建设开始在中国大陆部分大中城市展开，至1999年末，主管机关民政部已在北京、上海、天津、南京、青岛、沈阳、武汉等城市设立了26个“全国社区建设实验区”。
各实验区经过几年的发展，逐渐形成了下列四种最具代表性的模式或经验 ：
一是沈阳模式。沈阳模式最鲜明的特征是组织构建。即模仿国家政权机构的设置及相互关系，创造性地在社区内设立了社区成员代表大会（下称社代会）、社区协商议事委员会（下称议事会）和社区居民委员会（下称居委会）作为社区自治的主体组织，并通过建章建制，明确了三者之间的关系。就推广的程度和地域而言，沈阳模式的影响最大。
二是上海模式。其最大的特点，是将社区建设与1995年上海市"两级政府、三级管理、!!!网络"的城市管理体制改革密切结合在一起，将社区定位于街道，形成街道社区，并强调依靠行政力量，在街居联动的过程中发展社区各项事业。由于上下联动，社区建设空前快速发展，涌现出了大量的文明社区、文明小区、示范街道和示范居委会。
三是青岛模式。青岛社区建设的特点是以社区服务为龙头，提升社区功能来发展社区。以社区服务为中心，统一部署，统一行动。同时将社区建设作为一把手工程来抓，市区街居四个层次，一把手抓一把手，一级向一级负责。
四是江汉模式，这是指武汉市江汉区社区建设的经验，它以主动转变政府职能为核心特征，实现社区自治。其核心内容是：1、明确提出自治的社区建设目标。2、实现这一目标的路径选择：转变政府职能和培育社区自治。3、建立新型的政府行政调控机制与社区自治机制相结合的城市基层管理体制。
江汉模式转变职能的主要内容是：1、理顺关系。明确居委会与街道、政府部门的关系是指导与协助、服务与监督的关系，不是行政上下级的关系。2、明确职能。政府部门负责行政管理，承担行政任务，居委会负责社区自治，不再与街道签目标责任状。3、政府部门面向社区、实现工作重心下移。4、费随事转，责权利配套。5、建立评议考核监督机制。
二、困扰社区建设的问题分析
应该说，从社区建设提出至今，我国城市社区管理已经得到了长足的发展，但仍然存在一些问题。
（一）居民的民主意识薄弱
第一，我国几千年集权、专制的封建历史，塑造了一个皇权至上的政治传统，“君上之责任无穷，而民之能事无有以发达” 。中国专制社会以皇权为中心，人们没有社会自主的观念；第二，以宗法思想为本位的文化传统，重礼不重法，讲求个人道德修养，以人情伦理来判断行为的正当性，将法律的功能仅仅局限于刑罚制裁；第三，计划经济时代条块分割、权力部门化、资源单位化、管理行政化等影响根深蒂固。社会的任何个体或者群体、企事业单位以居民社区，都无一例外地听命并依赖于国家的指令安排，很难超脱这一严密的经济体制与国家权力体系，很难有独立自主的活动，从根本上压抑了社会主体的自治、自立能力和创造性与自由；第四，民主意识薄弱，自治土壤贫瘠，法制建设不完善。城市居民缺乏民主传统、民主习惯和民主意识，人们的权利意识、社会参与意识非常淡薄。居民对民主权利不了解、不知情、不信任，表现在实践中，或者事不关己，或者漠视置之。
比如南京是六朝古都，历史文化气息浓重，除了拥有鼓楼、玄武、白下等全国试点明星社区，也包括了浦口、六合、江宁等农村社区，这部分社区与城市社区相比，其经济状况、居民素质、民主意识都不如城市社区，但是农村社区的内在凝聚力更强、生产功能更突出、生态地位更重要。农村人口的民主意识更加薄弱，要在南京市的所有社区推行社区建设发展思路，首先就需要普遍提高居民的民主参与意识并让他们了解到民主权利的具体内容，只有这样才能让社区体制建设更加顺利的在社区里实施。
（二）人口结构多元化,区域划分标准不一
社会的发展从几个方面将人从单位推向社会，从经济落后城市推向大城市，引起城市人口结构的巨大变化。一是市场经济条件下的优胜劣汰、企事业单位的改革等，导致部分职工基本或者完全与原单位相脱离；二是农村改革使农民完全摆脱了传统体制的束缚，大量的农村剩余劳动力进入城市，南京这种大城市里更明显，外来人口已经占据城市常住人口的很大一部分；三是中央对个体经济的肯定，使个体私营经济得到迅速发展，这方面的从业者队伍日益壮大；四是人口老龄化，离退休人员大量增加。以上这些人员与单位脱节，社区成为他们真正的归属。而社区居委会所管理的是在本地居住并拥有本地户口的人，现在，这样的管理显然不适应新的变化和发展了的情况。
例如，南京目前有鼓楼区、玄武区、白下区、秦淮区、建邺区、雨花台区、下关区、浦口区、江宁区、栖霞区等10个区域规划，其中又包含了大大小小几百个社区，但是，每个社区所辖范围和居民人数却有很大差别，有的地区归街道管辖，有的直接归社区管辖，非常混乱，经常导致某些街道无人管理或者个别繁华地区抢着管理，因此，尽快出台一个完整详细的区域划分标准显得尤为重要。