论行政权力腐败及其防治

百分百晓林

论行政权力腐败及其防治

当今世界，无论是发达国家还是发展中国家，都普遍存在不同程度的腐败问题。因此，反腐败已成为各国目前面临的一个亟待解决的难题，我国也不例外。“腐败的根本是权力的腐败”，腐败作为一种外部表现形式，它的背后总是权力的腐败，是权力运行失控、失衡所致。所谓权力腐败，指的是执掌权力的某些机关或干部背离公有权力的性质和原则，把权力私有化、关系化、特权化、商品化，为个人或小团体谋私利。我国目前正处于由计划经济向社会主义市场经济的转轨过程中，社会中出现的权力腐败基本表现为行政权力的腐败。行政权力缺少限制和规范是产生行政权力腐败的主要原因，所以防治腐败应当从规范行政行为入手，通过加强监督、立法制约行政权力，同时将以德倡廉、高薪养廉作为辅助手段，达到遏制甚至消除行政权力腐败的目的。
一、行政权力腐败的涵义、表现形式及其社会危害
（一）行政权力腐败的涵义
行政权力腐败是指国家政府机关及其工作人员，尤其是各级官员，没有履行被授予权力相应的职责，为谋取私利和小集团的不正当利益，非法使用权力，破坏国家正常政治生活的行为。它包含三项基本内容：第一，腐败的主体是各级人民政府及其管理机构以及工作人员，特别是各级官员。第二，腐败的目的是谋取私利。私利不仅包括物质的还包括精神的，不仅是自身的还包括小团体的。第三，腐败的手段是非法用权。
（二）行政权力腐败的表现形式
当前，我国改革发展处在关键时期，腐败现象滋生蔓延的土壤和条件依然存在，腐败现象在一些领域易发多发，反腐败斗争的形势还比较严峻。有关资料显示，全国检察系统每年查处腐败犯罪案件约三四万件，中纪委在近几年查处省部级高官腐败犯罪案件达200多人。在现实中，行政人员利用手中的行政权力谋取私利，腐败堕落的外在表现形式主要有以下几种：
1、行政权力的滥用
法国孟德斯鸠在《论法的精神》中曾说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”可见，权力的滥用形成腐败是从古到今不变的规律。行政权力的滥用是指行政权力在运作过程中，脱离了其应履行的责任，突破了责任为其所设定的界限，成为一种被滥用的行政权力。拥有行政权力的人在没有制约的情况下必然形成行政权力的腐败。在我国传统体制下，行政权力过度集中，缺乏对权力之间的制衡、对权力之间的监督，导致权大于法、权权交易、暗箱操作，导致了腐败。
2、行政权力的个人化
在行政权力的诸要素中，行政主体是一个最基本的要素，它是抽象权力的实际载体，决定着权力的具体掌握和运用，而权力行使的实际主体是具有主观能动性的人。由于我国目前的行政管理体制存在不小的漏洞，行政许可设置过多过滥，行政审批权力过于集中，少数人以至个别人手中的审批权过大，行政权力不断个人化，已经变成了他们谋取私利的工具。行使行政权力的个人可以“一言九鼎”，可以搞出许多“条子工程”、“首长工程”，再加上对权力包括许可审批权力长期以来缺少有效的法律监督机制，导致腐败现象在某些地区、某些部门不断蔓延开来。
3、行政权力的不作为
行政不作为是指行政主体依公民、法人或其它组织的合法申请，应当履行相应的法定职责，却不履行或拖延履行的一种行为方式。它实质上是一种潜在的行政权力腐败，经常被行政权力的主体披上“合法”的外衣来掩盖其腐败的实质。行政权力主体在应当履行其职责时，仍然做出不作为的决定，致使公民的合法权益受到侵害，而这种决定往往是在有某种利益可图的情况下做出的。在这种情况下，他们还通常能为自己的腐败行为找到“合法正当”的理由，使得行政权力的拥有者找到一种可以暗地腐败的途径。行政权力主体这种不超出法律规定的不作为行为也是行政权力腐败的又一重要的表现形式。
行政权力腐败的这几种表现形式，既独立存在，又互相渗透、互相影响。只有明确分辨出这几种形式，才有可能对行政权力腐败进行有效的遏制。
（三）行政权力腐败对社会的危害
行政权力在国家权力中占有十分重要的地位，而且行政权力与公民的生活密切相连，它存在于公民生活的方方面面，关系着公民的切身利益，关系着国家政权的稳定。因此行政权力腐败对国家对社会带来的危害是不言而喻的。
1、危害社会秩序的稳定。政治稳定是国家社会稳定有序发展的重要保障。行政权力的行使，直接关系着公民的切身利益。行政权力腐败严重，必然会对公民的合法权益造成极大的危害，必然会引起公民的不满。从而严重损害了政府的形象和权威，造成民众对政府的不信任，引起社会的动荡，社会秩序的混乱，最终导致国家政权的不稳定。从这方面来说，行政权力腐败对国家遗害无穷。
2、危害法治社会的形成。我国目前已经制定了大量的法律法规来制约行政权力腐败，但这种现象仍屡禁不止，仍然存在有法不依、违法行政的现象。这说明许多行政机关的工作人员无视法律的效力与尊严，对法律视而不见。我国的法律体系还存在着许多的漏洞和不足，这使得有些腐败分子钻法律的空子，滥用手中的权力达到满足自己私欲的目的。而且，由于我国法律的漏洞使这些蛀虫逃脱法律的制裁，给国家、给人民造成极大的损失，也将带来深远的危害。
3、危害公民的合法权益。行政权力的行使与公民的合法权益息息相关，行政权力主体不依法行政，最终必然会侵害公民的合法权益。“黑色收入”等不合理甚至是非法的分配结果，必然会使部分行政权力主体的收入远远超过一般民众，造成贫富悬殊现象加剧，社会更加不平等，矛盾也会随之大大增加和激化。
在2006年11月，著名的反腐败国际性非政府组织——“透明国际”发布的《2006年全球反腐败年度报告》中，中国的清廉指数排在所参加评估的133个国家和地区的第70位，依然属于腐败比较严重的国家，这些数据从一个侧面反映了我国行政权力腐败的严重程度。目前，我国国家公务人员利用行政权力的贪污腐败,已经成为我国现代化建设中最大的政治陷阱，它不仅造成政府效能低下，政府于市场职能混乱，导致各种经济利益的损失，而且危害社会的公平和正义，危及政府地位的合法性，并成为当今的一种国际公害，并有越演越烈之趋势。
二、行政权力腐败产生的根源
（一）行政权力本身的内在因素
1、行政权力具有优势性。行政权力是为了克服个体的利己倾向与行为无序而出现的，以保护公共利益与个体利益为终极目的。从行政管理学角度看，行政权力较之私人权利、公共利益天然地处于优势的地位。必须首先使政府有能力控制那些被管理的人，而后使政府能够控制自身。这也决定了行政权力更富有强制性。这种优势地位及其产生的强制性为行政权力的腐败提供了前提条件。
2、行政权力具有垄断性。行政权力的垄断性是由行政权力的公益性和行政权力的强制性决定的。行政权力垄断性越大，相对应的被管理者的可选择性就越小，引发腐败的机会也就越大。从现代政治理论的角度看，行政权力的垄断性既是行政权力享有者代表国家履行其职能所必备的条件，又是其中一些不法官员以牺牲公众利益为代价来谋取私利的客观制度基础。
3、行政权力运作的透明度不够。行政权力运作的透明度不够，就会使人无法通过合法的途径获取自己所需的有效信息，从而迫使人为了避免因信息滞后带来巨大损失而贿赂行政权力的代表者。行政权力运作透明度不够还会使部分人不惜重金获取有利于自己的信息，制造信息的不对称，从而通过信息垄断来谋取超额利润。
（二）目前对行政权力的制约机制不健全
目前，我国行政权力腐败存在的一个重要原因就是行政权力制约机制不健全。我国对权力制约机制的严重欠缺导致腐败产生不可避免。有人说我国的权力制约严重形式化，事实上连形式化的程序都没有，根本就没有一个完善的形式机制，没有公正透明的程序法制。因此导致的专制横行，君权肆意，而官员腐败丛生在所难免。如：安徽省原省委副书记、省政协副主席王昭耀涉嫌受贿、巨额财产来源不明案在山东省济南市中级法院开庭。对于检察机关指控的犯罪事实，王昭耀供认不讳。检察机关指控，王昭耀在1990年至2005年春节，在担任安徽省阜阳地委书记、安徽省副省长、安徽省委副书记期间，非法收受44人或单位给予的财物，共计折合人民币704万余元。另外还有810万余元的财产明显超过合法收入，差额巨大，而且不能说明合法来源。据统计，在王昭耀被指控的44笔受贿事实中，大多数涉及帮助他人职务晋升，受贿总额300万元左右。还有，2006年11月28日，国家食品药品监督管理局医疗器械司原司长郝和平被北京市第一中级法院以受贿罪、非法持有枪支罪数罪并罚一审判处有期徒刑十五年，并处没收个人财产人民币20万元。郝和平之妻、国药集团联合医疗器械有限责任公司原行政部主任付玉清，因共同受贿被判处有期徒刑五年。根据法院确认的事实，2002年9月至2004年9月间，郝和平利用职务便利，为浙江苏嘉医疗器械股份有限公司、微创医疗器械（上海）有限公司、陕西秦明医学仪器股份有限公司、广州海慧有限公司申请的医疗器械产品获得批准生产提供帮助，先后收受上述四公司给予的5万元人民币、一辆价值25万余元人民币的广州本田雅阁牌轿车和三张价值50万余元人民币的高尔夫俱乐部旅游会籍卡、会员卡。此外，2004年3月间，郝和平与付玉清一起，曾以装修房子为名，向一家公司负责人索要贿赂款20万元人民币。另外，郝和平被立案侦查期间，检方人员在其住所内发现5支近距离对人体具有杀伤力的气手枪。从这些案例可以看出任何权力都有可能被滥用，任何政府都可能腐化，不管是恶意腐化还是善意的滥用权力，都应受到控制。
三、治理行政权力腐败的措施
（一）建立起反腐倡廉的思想道德防线
政治思想工作是党的生命线，它不仅仅体现在对党员的教育作用，更重要的是，它也是建立和维护社会主义意识形态的重要工具。为了抵制各种思潮的弥漫，为了摧毁腐败的思想基础，为提高党对社会的号召力，我们必须加强政治思想工作，占领思想文化阵地，抵制腐朽思潮的影响，为反腐败创造良好的社会文化氛围，使腐败失去滋生的思想基础。可以这样说，作好意识形态领域的工作是反腐败斗争取得成功的必要条件。我们党正在进行的"三讲教育"就是一种针对性的政治思想工作。通过必要的政治思想工作，使广大行政人员在脑子里筑起“不想腐败”的思想道德防线，从而抑制腐败现象的滋生和蔓延。
（二）加强对权力的有效监督、完善权力制约机制
监督是指享有监督权的主体依法对社会生活的管理者以及社会管理运行进行监督检查、惩戒和制约的行为，其本质是对权力的监督制约，防止权力的滥用。它是实现国家权力系统内在稳定的必要机制，是防范权力腐败的根本性措施之一。近几年来，围绕加强监督机制建设虽然作了大量的工作，但从全局来看，还缺乏一个与发展社会主义市场经济相适应的完善有效的权力制约机制，缺乏一整套行之有效的监督制度和措施。因此，为了确保改革开放和发展市场经济的顺利进行，我们必须加强监督机制建设，以监督保廉，从而建立一个与市场经济发展相适应的权力运行机制，塑造一个勤政、廉洁、高效的人民政府形象。
    1、要加强监督机制的总体协调。目前，我国的状况是监督机构分散，关系没有理顺，缺乏统一协调。我们要通过明确划分各种监督机制的功能和责任，重视监督系统的层次性和明确划分不同层次监督机制的职责权限，加强监督的总体规划和避免各种监督机制的相互碰撞，进而使各种监督机制既能发挥积极性、主动性和创造性，又能发挥监督系统的整体功能，增大监督系统的合力。
    2、要强化以权力互相制约为主要内容的内部监督机制。强化内部监督制约，核心是强化对权力的监督制约，关键是干部权力不能太大、太集中。不能把具有相互制约的职责和权力集中于一个部门或一个人，权力应进行适度分解和有效的制约，改变一个人说了算的权力结构。对掌管人、财、物等容易产生腐败、滋生不正之风的重要岗位、环节和部位，在定期进行岗位轮换的同时，还要加强岗位内部的制约机制建设，强化业务和分工的制约，制订必要的权力运行程序，不经过有关权力运行的制约程序，权力就不能生效，形成互相制约的权力格局。
    3、要建立具有相对独立性、高度权威性的监督机构。我国和国外监督实践证明，要实施有效的监督约束，必须建立一个具有相对独立性、高度权威性的监督机构。这一机构应具有相对独立性并拥有充分的自主权，依照法律法规行使其独特的监督使命，才能有效地防止和遏制腐败现象的滋生和蔓延。