农村税费改革后乡镇政府职能定位研究

百分百晓林

农村税费改革后乡镇政府职能定位研究

一、我国农村税费改革的内容
农村税费改革是继土地改革、家庭联产承包责任制之后，第三次具有重大意义的农村改革。它不仅仅只是简单的税费改税，而是从制度层面上开始动摇了城乡二元结构的基础，其政治和经济意义都是空前的。最终的目的是要降低农民负担，增加农民收入，改善干群关系，加强和巩固党和政府在农村的领导地位。我国农村税费改革大致经历了两个阶段.
第﹁阶段：从2000年到2003年，改革内容是取消针对农民的一切收费项目，调整农业税税率，实行农业税及农业税附加的政策。中央确定的农村税费改革主要思路是，“三项取消”、“两项调整”和“一项改革”，即取消乡统筹费、农村教育筹资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税；改革村提留征收使用办法。为了保证农村税费改革试点的成功进行，防止农民负担的反弹，中央财政向由中央认定的农村税费改革试点省市区连续进行财政转移支付。农村税费改革大大减轻了农民的负担，实践证明是富有成效的。
　　第二阶段：从2004年开始。国务院决定5年内取消农业税，当年对黑龙江、吉林两省先行农业税改革试点，对河北等11个粮食主产省、区农业税税率降低3个百分点，其余省份农业税税率降低1个百分点，农业税附加同步降低，沿海及其他有条件的地区，可以进行免征农业税试点。另外，中央还规定从2004年开始取消农业特产税。为了支持当年农村税费改革的实施，中央又将对地方的财政转移支付增加到510亿元。2004年实行取消农业特产税、部分地区免征农业税、降低农业税税率政策后，全国农民由此又减轻负担294亿元。2006年我国已在全国范围内取消了农业税。
　　  二、农村税费改革后乡镇政府职能探析
（一）农村税费改革前乡镇政府主要职能
农村税费改革前，乡镇政府的主要工作就是“催粮催款”和计划生育，完成上级考核乡镇工作优劣的财税级计划生育任务硬性指标。乡镇政府是典型的管理型政府。
（二）农村税费改革后乡镇政府职能潜在的缺陷
　     随着农村税费改革的不断深入和中央一号文件精神的贯彻落实，特别是取消农业税和农业特产税、建立农村新型合作医疗、减免九年义务教育学杂费、以及《行政许可法》的颁布施行，无不对乡镇工作带来巨大而深远的影响。可以说，农村税费改革在减轻农民负担的同时，也使乡镇工作从内容到形式开始发生质的变化，一些长期积累的矛盾和许多与新形势不相适应的深层问题集中凸现出来，主要表现在以下三个方面：
    一是人浮于事、消化分流困难。农村税费改革后，农民负担减轻了，乡镇政府的工作量也随之减轻，乡镇干部不再为征收税款这一主要任务而忙碌，随着计生、土管、司法、社保、林业等工作相继走上法制化、规范化管理轨道，乡镇过去以"安排生产、催粮要款、结扎引产"为主的职能逐渐开始弱化，其结果是相当一部分乡镇干部没有明确的工作任务和目标，一些干部超编较多的乡镇甚至许多人无岗可上，无事可做，弱化后的乡镇职能该如何界定，乡镇富余干部到底该如何分流？这是当前农村改革的一个焦点。
    二是财政吃紧、工作运转困难。农业税取消前乡镇财政收入主要是工商税、农业税和乡统筹，加之以往制度不规范，政府还通过各种收费来加强财政收入。农村税费改革后，原来一些乱收费、乱集资、乱摊派得到了有效制止，农民负担减轻了，但同时乡镇财政收入却有了大幅度的减少，特别是对于经济欠发达和以农业为主要产业的县乡来说，取消了占乡镇财政总收入几乎70%的农业税后，乡镇财政的运行和管理出现了前所未有的困难，虽然上级通过转移支付给予一定补偿，但形成的地方财力缺口仍然很大，不仅无力偿还以往所背负的各种债务，而且更难满足诸如农村义务教育、民兵训练、计划生育、优抚救济等社会事业和建桥修路等公益性事业投入和开支。也就是说，财政收入的减少并没使支出减少，加剧了原本财力并不充足的乡级财政的压力。
    三是职责不清、职能发挥受限。作为乡镇政府由乡镇级人大产生，理应对乡镇人大负责并报告工作，但在实际运行过程中由于各方面因素影响很难真正发挥其应有功能。平常乡镇政府更多的是充当县级政府的附属机构或派出机构角色，工作上更多的是对上级政府负责，而在乡镇政府与乡镇人大（也可直接理解为乡级人大代表甚至农民）的关系上，也只是体现在每逢召开人代会时通过几个报告，举几次手，提几个议案、建议而已，缺少日常的监督和公众参与政府决策的渠道。乡镇政府整天忙于完成上级的工作指标任务，疲于应对上级的达标检查，累于参加各类会议和应付各类接待，没有更多的时间深入基层搞调查研究。由于乡镇职责界定不清、任务纷繁复杂、工作机制不健全、工作程序不规范、干部综合素质不高、依法行政意识不强等原因，导致上级政策措施不能原原本本落实到群众中去，进而影响到干群关系。新颁布实施的《行政许可法》以法律的形式对政府行政行为进行了规范，那么对乡镇来讲，职能转换与农村经济社会发展要求如何衔接，如何改变思维方式的僵化和行为习惯的惰性，改变传统的全能主义治理模式也是迫在眉捷的事情。
（三）农村税费改革后乡镇政府职能的选择
　　在“催粮催款”的日子里，乡镇政府管了很多不该管的事，丢了不少应该干的活。乡镇政府不务“政”业，是中国农村的普遍现象。在农村税费改革不断深入的新背景下，乡镇政府应塑造其社会管理、发展经济、公共服务和基层建设四大职能，认真解决职能越位、错位、缺位问题，实现由管理型政府向服务型政府转变。从而为农村经济社会发展创造良好环境，提供有效的公共服务。
1．塑造四大职能
社会管理职能。乡镇政府是国家最基层的政权机关和最基本的独立行政单元，具有执行国家意志的义务和保一方平安的责任。对乡村社会进行管理，是政府的首要职能，包括：1.贯彻执行上级的各项方针政策，保障公民享有宪法规定的经济、政治和文化权利；2.加强综合治理，维护社会稳定，妥善处理突发性、群体性事件，调节和处理好各种利益矛盾和纠分；3.根据乡村社会的需要，组织制定和推动落实经农民认可的乡规民约，构建和谐的乡村社会等。乡镇政府履行社会管理职能，应逐步由“人治型”向“法治型”、由“压力型”向“人性化”转变，体现以民为本的思想。
　　发展经济职能。发展农村经济是农民走向富裕、乡镇自身摆脱困境的唯一出路。但是，乡镇政府参与经济应由强迫农民种这种那的“直接型”转向提供各种“软服务”的“间接型”。包括1.组织制定本乡镇产业发展规划，指导产业结构调整，形成地域产业特色；2.组织营造良好的投资环境，包括政策环境、硬件环境、社会环境，加大招商引资力度；3.通过推动和引导农村经济合作组织的发展，指导农村生产，提高农村生产组织化程度；4.加强信息服务，密切本地农产品的市场衔接，促进农业新技术的推广。
　　公共服务职能。抓好公共服务，提供公共产品，政府责无旁贷。但以乡镇政府的地位和实力论，服务的方式主要是“少出钱，多出力”，管好用好国家转移到农村的各种资金，为乡村提供必要的社会保障：1.生产保障，包括提供水利灌溉、道路运输、电力供应、农技推广、病虫害防治等生产性公共产品；2.教育保障，包括协助教育部门普及九年义务教育，提高农民的科学文化素质；3.医疗保障，包括农村医疗设施、医疗手段的完善和提高，农村医疗保险制度的建立和落实；4.养老保障，包括福利院、敬老院的建设，农村养老保险制度的推行；5.生活保障，包括建设乡村社会各种生活基础设施，建立农村特困户的救助制度和救助体系；6.生育保障，为控制人口数量、提高人口质量提供各种优质服务，等等。组织好农村公共产品的供应，要求乡镇政府逐步淡化“统治型”、“官本位”的色彩，实现向公共服务型政府的转变。